【大纪元2025年01月03日讯】（大纪元记者蔡溶纽约报导）为何纽约市的游民庇护所从租赁模式转向专门建造？这背后涉及哪些政策推动与实际操作？2017年，纽约市无家可归者服务部（DHS）政策的一项重大变革，让非营利组织首次能与DHS签订长达30年的合同，为专门建造的游民收容所项目奠定了基础。这一转变不仅改变了庇护所的建设方式，也揭开了一套复杂的审批、融资与运营机制的序幕。
2017年，市长白思豪政府公布了“扭转无家可归浪潮”计划，并推出一项重要政策变革：允许非营利组织与DHS签订为期30年的合同，这些合同包括用于“专门建造庇护所”所需的收购、建设及翻修的融资，并提供债务服务支付资金。
30年的合同期限为非营利组织带来了稳定性与金融优势，使其有资格获得优惠融资条件，同时能更专注于庇护所的获取、建设与运营工作。这些专门设计的庇护设施旨在更好地服务游民及其家庭。尽管如此，近年来联邦和地方政府投入数十亿美元用于游民服务，但危机仍未缓解。
对布碌崙86街华人社区而言，了解庇护所系统的运作逻辑，能帮助居民更清楚相关新闻的背景，并为抗争游民庇护所提供依据。例如，了解庇护所运营团体为何能获得高额补贴，以及法律诉讼中的关键切入点。
01: 纽约市庇护所系统简史
纽约市的庇护所系统于20世纪70年代末为应对“现代”游民问题而建立。在此之前，游民多为酗酒的贫困单身男性。如今，游民中除了酗酒外，还有吸毒和精神疾病问题。同时，许多无家可归者是以单亲母亲为户主，带着孩子寻求庇护的家庭。
纽约对现代游民问题的应对历经五届市长、四十年的演变，期间出现了两个具有里程碑意义的事件：
A. 获得庇护的“权利”
第一个里程碑是1979年Callahan v. Carey案。游民权益倡导者在该案中主张，纽约市未能为无家可归的单身男性提供临时住房，违反了其在纽约州宪法下的义务。1981年，市长郭德华通过签署同意令解决此案，为单身男性赋予庇护权，后续的诉讼和和解将该权利扩展至单身女性和家庭。
根据和解协议，庇护权被解释为立即获得临时住房的权利，这意味着申请人须在当天获得安置。这迫使市政府依赖临时设施，如酒店或在公寓大楼中临时搭建的“集群式”公寓庇护所。这些设施普遍被认为不如专门建造的庇护所，导致近年来庇护质量偏低。此外，庇护权使法律倡导者在塑造城市游民政策方面扮演了重要角色。
根据曼哈顿研究所出版的“游民收容所绩效基准”（作者：Stephen Eide），多年来，法律援助协会的律师以及代表游民联盟的律师，对纽约市应对游民挑战的影响力，超过了许多市议会的民选代表。
B.“非营利化”
第二个里程碑是1992年库莫委员会的报告《回家的路：社会政策的新方向》。该委员会由市长丁勤斯召集，其报告建议成立DHS作为独立机构，并推行“非营利化”政策，即市府不再经营游民收容所，而是由新成立的DHS负责制定整体政策，将庇护所的经营工作交由政府资助的非营利组织网络来执行。丁勤斯的继任者朱利安尼市长实施了这一建议。
在1990年代初期，虽然“私有化”这一术语在某些圈子中存在争议，但政府资助的私营承包商已成为纽约市社会政策制定的基础。2017财政年度，纽约市管理了超过9,000份“人类服务”合同，总值226亿美元，其中约400份合同（价值48亿美元）与DHS签订。
02: 广建游民所 将游民安置到社区
时间快进到2017年，市长白思豪政府在2月公布了“扭转无家可归浪潮”（Turn the Tide on Homelessness）计划（详见计划）。
该计划旨在逐步结束使用360个“集群式庇护站点”和商业酒店作为庇护所的安排，并以分布于五个行政区的90个庇护所取而代之。白思豪表示，新设立的庇护所网络将更有效地安置游民，并确保他们留在靠近社区、工作场所、学校、宗教场所及其他支持系统的地点，以帮助他们重新步入正轨。
过去几年，市政府在布碌崙班森贺地区，包括巴斯大道2147号和86街2501号拟建的新游民庇护所均属于该项目的一部分。华人社区抗议其位于主要商业区，周围都是居民区，而且靠近教堂、清真寺和学校，收容所对社区没有好处。
但“扭转潮流”计划认为，“这些庇护所应设于靠近学校、就业机会、医疗保健或宗教场所的社区中，因为稳定的社会支持对帮助家庭及个人重新站稳脚跟至关重要，也能加速他们脱离庇护所的进程。”该计划旨在纽约市全境建设90个“基于社区”的新庇护所，且每个社区都要平均负担，确保游民仍可接近熟悉的工作、社交圈和支持系统。
根据2017年纽约市政府113页的“扭转无家可归浪潮”计划，在两年内，纽约市计划通过消除以下障碍来促进庇护所的发展。例如，通过建立机制，帮助非营利性合作伙伴为大型资本项目融资，以及通过加快对专门建造的庇护所的建立机制，帮助非营利性合作伙伴为大型资本项目融资，并加快庇护所审批程序，以适应房地产市场的实际情况。
该计划相信，专门设计、非营利运营的庇护所，可确保更好地服务客户。同时，庇护所中的社区空间将不仅对庇护所客户开放，还将对周边社区开放，并将庇护所与永久住房结合在同一项目中。为此，城市将通过城市资本和支出资金的组合，以及其他资金机制来支持非营利和私有的庇护所。
03：当今纽约市的庇护所系统
纽约市现行庇护所系统采用“有意识的庇护设计”方法，并依据DHS与非营利拥有者之间的长期合约，规范庇护所的设置、运营、资金安排与法律限制。以下为部分重点摘要（DHS的文件详见这里）：
A. 合约设置与非营利拥有权
合约形式： DHS 与非营利庇护所提供者签订本金与利息（P&I）合约，用以支付庇护所开发的融资成本。
拥有权要求：P&I 合约须由 DHS 与非营利庇护所提供者签订，后者根据与非营利业主的长期租约运营庇护所。
非营利业主必须是根据《私人住房融资法》第11条设立的住房发展基金公司（HDFC），且 HDFC 必须由非营利提供者控制。
HDFC 可单独或与其他实体（包括营利机构）合资开发庇护所，但在支付本金与利息之前，需完成永久转换，成为唯一所有者。HDFC 通过长期租约将庇护所交由非营利提供者运营，即便合约中途终止，市政府仍需履行付款义务。
B. 申请与批准流程
合同登记前的必要文件： 申请者需提供场地控制证明（如报价信、销售意向书、期权协议Option Agreement或销售合同）、开发预算与运营预算；DHS批准的建筑计划及建筑师的预施工证书；已完成并令人满意的环境质量审查（如适用）；来自建筑和永久贷款机构的融资承诺函；DHS通知开发庇护所的信函等。
时间限制： 合约注册后60天内，需完成融资并启动建设，以避免资金或计划延误。
C. 使用限制与优先购买权
土地用途限制： HDFC 必须承诺土地用于庇护所、可负担住房或其他公共利益用途，承诺期限为60年。
优先购买权： DHS 享有以贷款余额价格购买庇护所与土地的优先权，确保资源长期用于公共服务。
04：案例分析：布碌崙86街游民庇护所
根据DHS于2023年12月6日发给楼宇局的官方信件，DHS正与非营利提供商“VIP 社区服务机构”合作，计划在布碌崙86街2501号建设一座拥有150个床位的单身成人庇护所。
而根据DHS与非营利拥有权的长期合约要求与条款，非营利性提供商“VIP 社区服务机构”需根据长期租约运营庇护所，而非营利业主必须为 HDFC，并受非营利提供商控制。
考虑到该地块于2023年2月以480万美元出售给印度新业主，若其不是非营利机构，需将土地转手给符合要求的HDFC。HDFC在取得场地控制证明后，需聘请工程师设计符合庇护所标准的图纸，并申请楼宇局的新建许可。
整体而言，从拆除旧楼到建造一座由非营利组织拥有并管理的新游民收容所，这一过程涉及多项审核与手续，仍需跨越数道关键的关卡。首先，拆除旧楼需要取得邻近屋主的使用（后院）协议（Access Agreement），这是确保施工顺利展开的先决条件。同时，开发计划必须满足城市规划、建筑设计等标准，并接受相关部门的评估和批准。在这些条件逐一达成之后，政府才会批准P&I合约并担保项目融资，最终推进庇护所建设与运营。
对于居民而言，一旦开发商完成2501旧楼的拆除，当地抗议居民所针对的对象就可能将从私人开发商转变为政府或政府的代理机构（非营利组织）。因此，旧楼的拆除是一个重要关卡。
责任编辑：陈玟绮
