【大紀元5月9日訊】憲法寫得再好，不實現、不具體、不可操作也等於一張廢紙。
一、中國憲法的現狀
2003年6月中旬，《南方週末》發表一篇文章，說中國憲法不宜多修改，常改公民必不知如何遵行。這固然是個問題，但我覺得它未必是個要害問題。
表面上，中華人民共和國成立不過幾十年，憲法卻一改再改，先後修改了四次。“國體未變，法統未變，而憲法的改訂如此頻繁，可以說是世界史上罕見的”。我們的憲法為何要一改再改，卻總是不到位，又如此不怕麻煩呢？那一定是因為裏面有著十分明顯的不合時宜的內容。或者說，這些內容本身只顧了眼前，缺乏一定的前瞻性。特定時期，我們能把林彪作為接班人寫進黨章，為什麼不能把一些似是而非的、“與時俱進”的口號寫進憲章？
“文革”時，我們所得的教訓應該說最深也最多了，當時連國家主席劉少奇，在未罷免職務的情形下，都能被隨意打倒，和許多公民一道被折磨致死，此前也有彭德懷案，此後又有林彪案、“四人幫”案，動亂不斷，大人物、小人物的冤獄不斷，追究原因，乃在於我們雖有憲法，卻不易實施，沒有建立起確保憲法得以落實的具體措施。且不論是代表大會大，還是各級的黨大，政府管著法院、立法等部門，各無界定，也就沒有了獨立性。
中國憲法倒也規定了公民有言論自由、新聞自由權，但它不過是一句十分籠統的話。具體怎麼解？如何落實？不落實怎麼辦？通過什麼途徑來確保它真正被落實…… 這在美國等西方發達國家都有很具體的規定、限制，相應地建立了機構來保障。我們不僅文字內涵上沒說清楚，執行起來隨意性很大，說你“反革命”就“反革命”，說你“顛覆”就“顛覆”，全看怎麼需要怎麼來。而且無處辯，也不許辯。這樣看來，不可落實的憲法，再怎麼制定也都是無所謂的。
既然你規定全國人民代表大會是最高權力機構，那麼代表就應是全民選舉產生，而不是指派。党也應接受它的裁判，在它之下——不合格的話，應有相應的措施將其從執政黨裁斷為在野黨。否則這樣的大會就不是執掌“最高權力”的機構。這樣的設置，也才不會引起衝突、矛盾：究竟誰最“大”，誰能決定誰？
現在這些最基本的東西都說不清楚，那麼憲法的要不要修改、修改是否多等，就成了假問題。真正的問題在於：我們希望早早制訂一部“能管一百年、二百年無須作重大修正的憲法”，並落實下去，但從目前的實際而論，這很難，“我們只有‘慢慢地著急’”（李慎之語）。
當然，這並不妨礙我們先來看看那些現代“憲政國家”，最初制訂憲法時都有哪些人在參與，又是如何考慮和設計的。瞭解了這個，我們才知道自己缺失了什麼，如何修補等。
二、美國立憲史
以美國為例，制憲者們認為憲法是根本大法，涵蓋面廣，所以措辭宜簡潔、精確而籠統，美國全文不足五千字，留有充分的解釋和修正餘地，使之能與時代一起進步。但憲法畢竟不宜經常變動，為此對憲法的修正，也設置了不少障礙。其修正權屬于國會，總統對憲法修正案無權否決。它的基本框架，引領美國社會走過了兩百多年。
兩百多年來，新事物、新觀念、新思想、新習俗、新問題層出不窮，任何人都不可預見，然而美國憲法卻基本上沒什麼變動。“它所體現和保證的對於權力的控制監督、政府的穩定性連續性、政府行為的正當程式和妥善決策等等，使美國體制能不斷適應變化，跟上時代；使美國的發展，尤其是權力的轉移，能相對平穩而合法地進行”，乃在於最初的立憲者都是些務實的人，既不是只會考慮自身利益的精英論者，也不是那種自我標榜毫不顧及自身利益的神，40名來自12個邦
的代表，身份分別是種植園主、商人、銀行家、律師、前任及現任州長和國會議員，“常識豐富，教養良好，家庭美滿，精明能幹”。“作為理論家，他們大多數人博覽政治學經典著作。作為實踐家，他們大多數人都熱衷致力於創建全國政府的實際工作”。
《獨立宣言》56位簽署者中，就有8人參加了1787年費城的制憲會議，中間沒有傑弗遜，也沒有潘恩、亞當斯。但其主要靈魂人物都參與起草了《獨立宣言》，或者已經接受了《獨立宣言》精神的感召，像華盛頓、漢密爾頓、麥迪森、佛蘭克林、莫里斯、威爾遜等。
當時，美國人的獨立並非由一紙宣言而體現，而是經過了1775-1783年八年的血腥戰爭，戰敗英軍後才有結果的。
《獨立宣言》全文的精髓可以用美國第三任總統、宣言執筆人湯瑪斯•傑弗遜的一段話來概括：“我們認為這些真理是不辯自明的：人人生而平等，造物主賦予他們若干不可割讓的權利，其中包括生命、自由和追求幸福的權利。”為此，宣言明確指出：“為確保這些權利，推廣並促進這些權利，人民起而組織政府；政府既是人民所組織的，它的權力，當然就來自人民。”也就是說，人民走投無路、忍無可忍時，可以依據程式，和平地組織或解散政府。正如“宣言”所說：“任何苦難，只要是還可以忍受，他們（北美人民）是不會為了一己的權利而隨意地改變久已習慣的政府的。但是，等到一連串的暴虐和掠奪莫不指往一個方面發展、證明了政府的全部意圖不過是把人民置於專制的虐政之下時，那麼人民就有權利，而且也有義務把這個政府推翻，以便為他們的未來安全尋求新的保證……”因此美國人以《獨立宣言》作為向英國宣戰的檄文，組成了一個邦聯制的新國家。
不過，戰爭勝利後，這個邦聯政府的權力就太小了，各邦各自為政，有自己的議會和憲法，難以鞏固和發展獨立戰爭的成果，也實在承擔不起諸如協調金融貿易，調節市場流通，避免動亂、內戰、無政府狀態和分崩離析的危險，人們希望各邦放棄部分主權，組成一個統一的、有實權的聯邦制政府。為了建立和規範這個政府，並對其授權，它還需要有一部根本大法。
1785年，美國人獲得了一個歷史機會，定於1787年5月25日召開著名的費城會議，史稱制憲會議。代表們從5月“吵”到9月，經過激烈辯論、反復磋商、討價還價和相互妥協，包括部分代表憤而退場，最後總算達成一些可以形諸文字的共識，決定美利堅合眾國實行聯邦制，實行以三權分立、相互制衡為原則的共和政體。9月15日，聯邦憲法草成。它開宗明義地指出：我們合眾國人民，為建立更完善的聯邦，樹立正義，保障國內安寧，提供共同防務，促進公共福利，並使我們自己和後代得享自由的幸福，特為美利堅合眾國制定本憲法。
17日，代表們在憲法草案上簽字作證，並約定只要有9個邦的制憲會議批准，該憲法即可在批准了憲法的那些州或邦生效。該憲法即是世界第一部成文的共和制憲法。自1789年3月4日生效後，200多年來沒有修改過一個字。
當然，新憲法也還是有一點遺憾的。聯邦黨人宣稱，憲法本身賦予政府有限的權力，因此公民的這些權利已經包含在憲法之內了。但許多人還是擔心公民的權利得不到保障，堅持要把它們列入憲法。《獨立宣言》也是把它確立為核心精神的，認為個人權利比所謂“國家利益”、“政府權力”更重要。
國家由人民組成，而人民又是由一個個具體的個人組成。沒有個人，就沒有人民，也就沒有人民授權的國會與政府。人們之所以要建立政府，正是為了保障每個個人的人權。如果憲法不能保障每位公民的基本權利，那就寧願不要憲法。所以，就有了後來一系列的憲法修正案，聲稱這些權利無論如何必須得到保障。
接受人民授權後的政府權力，要受到限制；代表人民授權的民意機關國會之權力，也要受到限制。“於是，我們就從中看出了民主與憲政的區別——民主關注的重點是授權，憲政關注的卻是限政。”在憲政主義者看來，絕對的權力必定導致絕對的腐敗和專制，哪怕這一權力來自人民，或掌握在正人君子手裏。民主和道德並不絕對可靠。
民主完全可能導致“多數的暴政”，從而使“人民民主”變成“群眾專政”；道德則很有可能導致“理想的暴政”，由理想中的“人間天堂”，變成實際上的“人間地獄”。因此，靠得住的只有憲政。它考慮的問題不在授權，而在限權。其任務是把行政機關和民意機關的權力，都盡可能地限制在不會侵犯公民權利、不會導致專政和暴政的範圍內。
1789年9月25日，美國國會通過十條法案，通稱“權利法案”，即美國憲法“第一修正案”，以為補充，來限制政府與國會權力。1791年12月15日，得到當時9個邦的批准，開始生效。重申了邦權和公民不受侵犯的權利，包括言論、出版自由；和平地集會的自由；不得在任何刑事案件中被迫自證其罪的權利；不經正當法律程式，不得剝奪生命、自由和財產的權利；不給予公平賠償，私有財產不得充作公用的權利；持有和攜帶武器的權利；犯法時有受陪審團公開審判的權利等。再一次確認了合眾國的權力來自人民和各邦，人民和各邦為了自身利益，通過憲法這一契約，將自己的一部分權力賦予合眾國政府，仍然保留其他權力。
此後，美國憲法不斷以“修正案”的形式為補充，使之更具操作性、透明度和預期性。例如，規定任何人“擔任總統職務不得超過兩次”
，是在1951年2月27日批准生效的。規定“總統免職、死亡或辭職，副總統應成為總統”，是在1967年2月10日批准生效的。明眼人都會看出，這些補充越到後來，越是一些枝節性問題，總的趨勢無疑在推動美國向著民主化的方向發展。代表美國制度核心精神的內容，因其為“公民的基本權利”，一直未變，被嚴格遵行著。
根據這些基本精神，美國人的國家權力既被分解為聯邦權力和各州權力，又被分解為立法、行政和司法三部分。縱向上，聯邦和州各有自己的政府班子和立法。州政府官員由各州自行選舉產生，聯邦政府無權任命州長或州級官員。州的立法雖然必須符合憲法，但是憲法保證州的領土與主權不受侵犯。
兩套平行的政府、分別選舉產生，聯邦和州之間就構成了一種制衡。
橫向上，每位公民掌握選舉、監督和罷免官員的權力；國會由公民選舉產生，“對政府來說最重要的錢袋主要由民選的眾議院來掌管”，言論自由等權利保證了輿論監督的實施。
總統雖然由選舉團產生，但選舉人不得由議員或官員兼任，保證了立法和行政兩大部門的人選由選民決定。總統有權否決國會的立法，但國會兩院又能以2/3多數否定總統的否決。總統有權提名聯邦法官和部長候選人以及締結條約，但都須經參議院批准。國會可以通過彈劾，將總統或法官免職，但須達到2/3多數。眾議院獨操彈劾權，參議院獨操審判彈劾案之權。若總統受審，必須由最高法院首席法官主持審判。彈劾的結果只是免職，但被定罪的人，仍可依法受起訴、審判、判決和懲罰。除彈劾案外，總統有權對危害合眾國的犯罪行為發佈緩刑令和赦免令。
任何立法須由參眾兩院同時多數通過。一切徵稅案都由眾議院提出，但法官和官員的任命由參議院批准。總統４年一選。眾議員由選區人民直接選舉產生，每2年選舉一次，更換全部議員。參議員由州議會選舉產生，每6年選舉一次，只更換1/3的議員，保證國會的連續性。憲法規定，當第一批參議員產生後，應儘快將其分為人數大致相等的三部分，每兩年改選一次，每次更換1/3。
最高法院法官由總統任命，上任後只要忠於職守，便可終身任職，以保證他們不再受到任何權力或私利的牽制，作出公正的判決。最高法院有權對包括憲法在內的一切法律作出解釋。法院有權宣佈國會通過、總統簽署的法律為違憲而非法，總統和國會都必須服從法院的判決。但最高法院無權否定憲法修正案，國會若要否定最高法院對於某項法律的違憲判決，可以通過憲法修正案。同時，國會有權對怠忽職守或犯罪的法官提出彈劾。
這就是現代憲政國家施行的精明的權力制衡機制。以體現美國憲政之父傑弗遜所說的，“自由的政府是建立在猜疑而非信任之上的”精神。
此外，即便上述條件完全具備，參眾兩院分別通過，總統不否決，最高法院也不判其“違憲”，某些法案仍然不能成立，甚至不能考慮，這些權利是公民不可讓度的“絕對”的、基本的權利。比如“第一修正案”第一條裏的不得立法剝奪言論、出版、宗教、和平集會自由等等。
可以說，正是由於一條條修正案的制定，“使享有公民權和選舉權的人數與1787年憲法制定時相比，增加了何止一倍”，從而在美國“逐步實行了普選制。正是美國憲法本身具有的靈活性和人民主權，使之得以合法地自我完善而不必訴諸革命，終於成為目前世界上使用最長久的成文憲法”（錢滿素語）。
三、憲政精神的靈魂人物
回頭來看，體現美國憲政精神的靈魂人物是以下五位：戰士、政治家華盛頓；聯邦党思想領袖亞當斯；政治經濟學家漢密爾頓；偉大的政治哲學家傑弗遜；卓越的政治科學家麥迪森。
其中沒有一個是缺少實踐經驗的純粹文人，更不要說是那種舊式的中國文人了。“也沒有處於社會底層、時時刻刻考慮‘革命’的邊緣人”。他們“深知政治的本質，也清楚政治與理想之間的差別：現實政治只是利益關係的平衡，而理想則超越政治生活的興衰，指向比政治更為遠大的前景。”
因此，這些人“都不缺乏為信念獻身的精神，對最高價值觀——自由以及他們當時面臨的問題都有堅定的看法。他們不是簡單地對自由說教，而是對自由進行分析，如同剝筍一樣，他們論辯了自由的性質，人應當怎樣保衛自由，以及怎樣擴大自由。除此之外，他們還努力思考包含在《獨立宣言》中的其他價值觀，例如平等的優越性與危險性，以及美國人應當追求的幸福等等。他們所設定的基本民主程序，如一切公民應有同等選舉權；選舉人有權瞭解事實、不同意見、批評、以及所有候選人的觀點；公民必須自由組織起來，實現政治目標；選舉根據多數票（至少超過票）決定等，既防止了多數人對少數人的暴政，又防止了將國家命運的控制權從選民及其所選的領袖那裏轉移到某些政策分析家組成的‘新僧侶階級’手裏”。
這樣的人制定出來的憲法，就能“具有剛柔相濟的兩個方面：一方面，作為對基本和永恆的個人自由權的表達，這種憲法精神永存不變；另一方面，把憲法看作是政府工具和權力的積極授與，憲法必須隨著它所服務的國家一起發展。所以正式成文的憲法只是美國的骨架，立憲者為後代子孫留有充分餘地，以便他們根據經驗充實細節，並組織政府結構。”
由於美國憲法基本原則具有上述所說的很強的適應性，使得它“歷經民主革命和工業革命、內戰的動亂、大蕭條的緊張以及兩次世界大戰，其生命力並未減退”。那些“經過獨立戰爭洗禮的精英們深知，他們的任務只是建立一個平衡政府，而不是憑理想與熱情往歷史上縱意糊塗亂抹。”用何清漣女士的說法就是，卓越的政治家必須立足腳下的土地，清楚自己所代表的利益集團需要什麼，別的利益集團需要什麼；但同時還得要有前瞻性，能夠從長遠著想犧牲本集團一些眼前利益，以求與社會各利益集團和諧共處。除此之外，還得要有相當的政治智慧與技巧，即精通政治博奕術，以說服對手接受自己的觀點，為社會謀求對各方來說利益最大化的利益均衡點。
四、中國人有沒有做到這一點呢？
何清漣認為，在中國，“憲政”這個詞是“隨著被欺淩的痛苦與屈辱”一道進來的。起先，由康有為、梁啟超為主進行的“戊戌變法”，宣導君主立憲失敗後，中國又經歷了驚心動魄的義和團運動。多少頭顱滾滾落地，逼使清政府於1901年進行了軍事和教育的改革，但制度變革卻一拖再拖，直到1905年日俄戰爭後，才被迫考慮立憲政體的可行性，宣佈預備立憲。1908年，清政府公佈《逐步籌備事宜清單》，宣佈逐年要辦的立憲事項，預備到1916年進入憲政化的關鍵一年：制定憲法，建立國會，實行新官制。但當時的中國既缺乏自由主義積累和憲政基礎，又面臨深重的外患內憂，實行憲政，正如當時的人所形容的，有如在“驟雨狂風之下蓋大樓，不足奠磐石之安”。
而今天被我們目之為“保守”的立憲派，實際上當時並不保守，他們在1910-1911年之間，發動了三次大規模的國會請願運動，嘗試要在中國迅速建立英國式的君主立憲政體，結果不僅未能加速中國的憲政化歷程，反而走到事情的反面，形成了一個雙輸之局，不僅使立憲派自己，而且使當時憲政運動的中堅力量——清政府，都成為運動的失敗者。
其後的局勢發展，無論是孫中山，還是後來的共產黨，都只是將解決社會矛盾的主要途徑，放在重新進行社會財富的再分配上，使體制內外結合進行憲政改革的運動，從中國歷史上消失，中國社會完全沒有了改良的任何餘地，只有“激進革命者”成功地踢進了一球，以消滅有產階級的方法來敉平社會矛盾了。
50年代初，中國曾有一段時期完全可以在制度化方面努力，但執掌大權的毛澤東對此似乎特別不熱衷，“他的心態還沒有完成角色轉換，還以為自己是以前社會 ‘邊緣’階層的利益代表，熱衷於製造一系列顛覆秩序之舉”，於是就有了中國社會數十年的動盪不安，也形成了我們排斥制度化的行政文化傳統——有制度我們也有將它們變成一紙空文的能力。
所以說，我們“從來沒有實行過憲政，因為權力高於法律，法律不具有權威性與神聖性”。相應地，20世紀活躍於政治舞臺上的精英們，雖然不需遵守祖宗之制，但一些“從未到過中國的革命導師們的語錄、思想”，卻取代了往昔的祖宗之法，成了“政治鬥爭的籌碼”。
從紙面看，今天的一切政府都有憲法，但只有“立憲政府”才能對統治者的權力，實施明確而長期適用的限制。“有憲法但對統治者權力沒有限制的政府，例如蘇聯，就不是立憲政府。”美國開國元勳們的務實，使他們知道，政治導航的工具是“自由、民主”。“現實政治既不是純經濟的，也不是純道德、純精神的，制憲者既對掌握權力的人深懷戒心，也不相信‘人民’，深知將權力完全交給一個機構或一群人，只會導向暴政。憲政歷史說明，憲政與民主並不是不可分離的夥伴。雅典民主之滅亡，最主要原因是因為它宣佈人民高於法律”。因而，美國制憲者們需要精心地把國家權力加以分配與分立，“從而防止了暴政的出現”。傑弗遜就認為，在權力問題上，不要再聽“要相信人”之類的話，而要使人、每一個人，受法的約束，並不致為害。相應地，實施憲政的目的則是保護公民個人“自由”與“平等”。政府之能存在，歸根結底也僅在此。
“民治政府的基礎是，人人有權利自由講話、組成團體、對政府的決策提出疑問”，並且，惟有通過無拘無束地、不受檢查地發表意見，才能使政府經常關心選民，使政府權力得以和平地交接。如果不是所有的人都有坦率陳詞、聽取他人言論和自己判斷他人言論的價值的權利，那麼，各種選舉、三權分立、憲法保障，便是沒有意義的了。所以，自由、民主社會的根本支柱是言論自由和表達自由。
美國憲法中最為核心的一條條文就是：國會不得制定關於下列事項的法律：確立國教或禁止宗教自由；剝奪言論自由或出版自由；或剝奪人民和平集會和向政府請願伸冤的權利。（憲法修正案第一條）
他們堅信，沒有哪一群人有權壟斷真理。“在政治領域內，任何一群人都無權制定絕對的標準，人為地指定某某叫真理、某某叫謬誤”。霍姆斯法官則寫道：對真理最好的檢驗乃是在市場競爭中令人信服地自然產生的思想力量。從這個意義上說，“言論自由是對觸及現存制度核心的問題持不同意見的自由”。至於“平等”，起初它僅指機會均等，大家站在同一起跑線上，後來胡佛聲稱，“平等”是指經過普及與免費教育，給參與競爭的一切社會成員提供訓練，給他們相同的起點，在管理上給他們提供競賽所需的公正裁判。
從具體措施的設計來說，麥迪森認為，在設計一個由人來統治人的政府時，最大的困難在於，你必須首先使政府有能力控制被統治者，強制政府控制自己。憲法既是政府的積極工具，使統治者能夠控制被統治者；又是對政府的約束手段，被統治者能夠制約統治者。它的落實是靠了一些輔助性預防措施。第一是分權。將憲法權力分給全國政府三個部門的各個部門。但只有分權還不夠，為了防止某些權力逐漸集中於同一部門，第二需要制衡，“以野心對抗野心”。具體地講，行使權力時，立法權屬于國會，行政權屬于總統，司法權屬於聯邦最高法院，以及國會不時規定和設立的下級法院，而立法權又分屬參眾兩院。國會制定法律時，總統可以否決它。最高法院可以宣佈經國會通過並經總統簽署的法律違憲，但總統經參議院批准任命大法官。最高法院雖然有裁決權，但大法官由總統任命、參議院同意。總統執行法律，但由國會給錢。參眾兩院在制定法律的過程中，互有對另一方的絕對否決權，因為法案必須經參眾兩院分別通過、批准，才能成立。總統由總統選舉人選舉，參議員由各州選民選出，眾議員則由他們選區的選民選出。
總統雖然可以否決國會通過的法案，但這一否決又可以由國會以2/3的票數再否決。這樣的措施設計之所以必要且重要，是因為他們具有這樣的共識：憲法寫得再好，不實現、不具體、不可操作也等於一張廢紙。
五、中國立憲路漫漫
學者何清漣曾說，她的一位元朋友研究各種文本以後發現，中國在20世紀五六十年代，就已是一個制度化國家了。事實上它們都是紙面上的，“中國歷來就存在一個紙面歷史與真實歷史完全相悖的問題，近代以來尤其如此”。
所以，自官方文本“閱讀歷史從來只是歷史的一半，不是全部，更重要的歷史還可能不在官方文本裏面”。為使我國憲法能得到真正的實施，曹思源認為需要設立一個憲法委員會和憲法法院。前者監督憲法的執行情況，審查現行法律中的違憲法規，受理有關修憲建議。後者則受理違憲案件，對其作出審判，並對其他法規是否違憲作出裁決。案件既包括機關、團體、黨派，也包括公民個人等。例如，憲法第三十五條規定，“公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由”，這和美國憲法修正案第一條是比較接近的，既如此，同樣也應該規定，一切人民代表大會不得制定關於下列事項的法律：“確立國教或禁止宗教自由；剝奪言論自由或出版自由；或剝奪人民和平集會和向政府請願伸冤的權利”。有違背這一條的，都是違憲。
為確保其能夠實施，就應該開放媒體，公民個人有選擇新聞媒體的權利——讓新聞產業像其他產業那樣自由地參與競爭，憲法禁止國家用財政經費對其進行補貼，每位公民都能夠自辦報紙、雜誌、出版社、廣播、電視臺、網站等。
做到了上述這些，我們也只是向“憲政國家”跨出了一個大步，並不說明我們就已是憲政國家，那需要幾代人自覺而不間斷地爭取和努力。
所以，憲法改不改、改得頻不頻都不是問題，問題是如何改，怎樣才能保證它前後不矛盾、具有操作性，想達到什麼目的等等。如果這些最初步的要求都達不到，或行不通，那麼我們的憲法仍是會不斷進行較大修改的，直到它真正成熟為止。
在這方面，美國人的制憲史與立憲思想，會給我們提供最為充足的經驗與啟示。
《人與人權》5月-2006年：www.renyurenquan.org(http://www.dajiyuan.com)
