【大紀元2月3日訊】 【編者說明】
第二章 政府對新聞媒體的控制管理
一、媒體的批准登記制度
二、通過審讀（審聽、審看）制度對新聞媒體進行全方位跟蹤管理
三、頒布各種禁載規定
四、由宣傳部門確定某一時期的重點報導內容，對重大事件先「定調子」，統一報導
五、對媒體從業人員進行政治教育與思想控制
六、政治與經濟的雙重控制：傳媒的行政級別與傳媒負責人的任命
第三章 「內部文件」與信息保密制度
一、中國的秘密文件制度
二、作為政治特權的「內部新聞」
三、中國的保密法律、法規
第四章 誰是中國大陸媒體的產權擁有者？
一、大眾媒體的興起及2003年「媒體改革」後的命運
二、大眾傳媒的產權由誰擁有？
三、一個杜撰的神話：外商投資傳媒將促進中國的新聞自由
【註釋】
【編者說明】
本報告是作者受「中國人權」委託完成的研究報告，版權歸「中國人權」所有。本刊獲「中國人權」許可全文刊登，謹此致謝。本刊上一期刊登了「前言」和第1章，這期刊登第2章至第4章，其餘章節將於下期刊登。
第二章 政府對新聞媒體的控制管理
前述有關法律被中國政府稱之為「管理硬件」。但傳媒行業每天面對千變萬化的社會局勢，僅僅憑藉這些原則進行管理約束，確實難以達到滴水不漏的控制效果，所以中國政府還建立了完整的控制管理制度，對新聞部門的管理實行「兩條線交叉」管理：中國共產黨的各級黨委宣傳部[1]對 傳媒實行思想政治上的領導，引導傳媒對中共政府的政策方針做正面宣傳，並對傳媒進行跟蹤管理與監察工作；行政管理（諸如審批等業務管理）則由政府部門的行 政管理機構國家新聞出版署和各省新聞出版局負責。這種控制管理主要通過以下幾種手段：1、對傳媒實行批准登記制；2、將傳媒業納入黨與政府這架龐大的官僚 機器的政治等級序列裡，讓傳媒業負責人享有與政府官員同等政治待遇；3、建立審查（審讀、審聽、審看）制度；4、在政府宣傳部門確定媒體報導的重要內容 時，隨時頒布各種禁載規定。
通過將工資、住房福利等與政治表現掛鉤的制度設置，輔之以思想控制，中國政府的宣傳機器在所謂「改革開放的新形勢」下，也同樣能夠起到毛時代宣傳機器的效果，而且方式更為隱蔽。
一、媒體的批准登記制度
政府諸項管理職能當中最重要的功能是對新聞媒體實行批准登記制，由新聞出版總署（或省直轄市的新聞出版局）行使審批權。整個程序如下：
（1）《報紙管理暫行規定》第10條規定：「創辦正式報紙應當具備下列條件：……有確定的、能切實擔負領導責任的主辦單位和主管部門。」
（2）報紙要由主辦單位經其主管部門同意後提出申請，報國家新聞出版署審批；
（3）經批准後辦理註冊登記手續，領取「報刊登記證」方可出版。否則，屬於非法出版活動，政府部門可以查處取締。
註冊登記、主辦單位與主管單位制度是中國政府控制傳媒的重要環節。主管單位必須是屬於黨政系統的「黨、政、工、青、婦」組織，非 此類組織連申請資格都不具備。1993年6月，國家新聞出版署發佈了《關於出版單位的主辦單位和主管單位職責的暫行規定》，明確規定「主管單位、主辦單位 與出版單位之間必須是領導與被領導的關係」，並規定主辦單位對所辦出版單位負有的責任之一是「領導、監督出版單位遵照中國共產黨的基本路線，方針、政策和 國家的法律、法規、政策以及辦社（報、刊）方針、宗旨、事業範圍，做好出版工作及有關各項工作；審核出版單位的重要宣傳報導或選題計劃，審核批准重要稿件 （書稿、評論、報導等）的出版或發表；決定所屬出版單位的出版物發行不發行，對出版單位在出版物內容等方面發生的錯誤和其它重大問題，承擔主要領導責 任」。此外還規定了主管單位對所屬的出版單位及其主辦單位負有的具體職責。
上述規定使私人或民間報紙在中國絕無創辦的可能。從中國政府的政治實踐來看，私人辦報一向被視為「反黨、反社會主義的反革命罪 行」，被懸為厲禁。如《湖南日報》的唐蔭蓀等5人就是因為在朋友間提出過「同人辦報」的想法，就被打成「右派」，判處徒刑，10餘年負屈含冤，有的則死於 非命[2]。
1978 年改革以後，此類「罪行」則改用「陰謀顛覆政府、危害國家安全」的罪名入罪，不少人因此坐牢，被打入政治另類。2001年3月中旬，北京大學的楊子力、北 京廣播學院的張洪海、北京師範大學的徐偉和中國地質大學的靳海科等4位青年就是因為創辦了一個對外不開放的網站，並在上面討論中國政治體制改革與民主化問 題而被秘密逮捕，隨後被控以「陰謀顛覆政府」、「危害國家安全」等罪名被判處重刑。
國際社會與中國部份學者曾寄以厚望的2003年「新聞媒體改革」，其著眼點只是減少媒體數量，並未改變對辦報必須有主管單位的 要求。這份全稱為「關於落實中辦、國辦《關於進一步治理黨政部門報刊散濫和利用職權發行，減輕基層和農民負擔的通知》的實施細則」（以下簡稱為「實施細 則」）仍然規定，「管辦分離指在堅持《出版管理條例》確定的主管主辦制度前提下，對報刊管理方式做出的一種調整」。這裡的「管辦分離」指的「管理與主辦分 離」，這項規定表明中國政府根本無意對現有的報刊管理方式做出任何有利於媒體生存的寬鬆調整。這次「改革」的主要內容之一是中央只保留四家報刊──即《人 民日報》、《光明日報》、《經濟日報》與《求是》雜誌，而各省則將現由黨委主管、部門主辦的黨刊統一改為由黨委主管主辦，現由黨政各部門所辦報刊劃轉到省 級黨報集團，並特別規定：政治導向正確、經營狀況良好的報社或雜誌，也可以由黨報集團接管。值得注意的是，該「實施細則」反覆強調保留報紙的前提是「政治 導向正確」，「5年以上沒有違規記錄」，未具備這種資格的報紙雜誌，則屬於停辦之列[3]。
只要實事求是地閱讀這份「實施細則」，就應該明白這次新聞媒體「改革」不是讓中國的媒體有一個更寬鬆的政治環境，而是加緊了黨對媒體的管制。
二、通過審讀（審聽、審看）制度對新聞媒體進行全方位跟蹤管理
中宣部與新聞出版署制定了審讀工作的規章，其工作規模從1989年以後有所擴大，其主要目的是審查報刊是否「貫徹了黨的方針、政 策」等。從中央、省（自治區）直至辦有媒體的市縣等各級宣傳部門，都成立了專職「審讀（審聽、審看）小組」，按級別負責審查其轄區內的媒體。其人員組成如 下：由宣傳部指定一位官員專司其事，並從社會上聘請曾經從事文化工作或政策研究工作的幹部，包括原宣傳部的退休幹部──選這樣的人擔任新聞審查工作，主要 是基於以下幾點考慮：一是政治上可靠，二是有工作經驗，三是因這類人士退休後比較清閒，非常重視這類工作機會。人員多少視該轄區範圍內媒體數量多少而定， 內部實行具體分工，每人負責審讀若幹份報刊雜誌或電視電台的幾個節目，並負責撰寫審讀（或審看、審聽）報告。
政府系統的新聞出版部門與黨務部門的宣傳部之間的審讀工作是重疊交叉的，作用在於可以互相監督。如果有些被認為是「重大政治問 題」的「錯誤」，政府系統的審讀（審聽、審看）員們沒有審查出來而又被黨務系統的審讀（審聽、審看）員們審查出來，則被視為失職，輕則警告、重則解聘，最 重時還要負相應的政治責任。這種交叉管理造成了審讀者「寧可錯殺一千，不過放過一個」的從嚴工作作風，吹毛求疵幾乎成了新聞審讀中的必然現象。大至某媒體 某篇報導的政治導向，小至文內是否出現了錯誤，包括寫錯中央領導人的名字；台灣、香港、澳門是否被稱為「其他國家」，而不是「我國香港、澳門特別行政 區」；對兇殺案件的現場報導照片是否太血淋淋，讓讀者覺得中國社會治安有嚴重問題；某一時期貪污腐敗案件的報導過多，損害了黨與政府的正面形象；下崗失業 工人的統計數字是否太具體；事故災難的報導太集中於事故本身，而不是多報導政府對事故的關心與解決……等等，無一不在審讀範圍之內。
各審讀（審聽、審看）員的報告由負責此事的官員定期集中彙編成一篇報告，每月一次通報轄區內各媒體。如有「重大事故」則需要當 天通知犯錯誤的媒體負責人，做出相應處理。比如筆者工作的《深圳法制報》因頭版一篇文章排版時誤將「國務院總理李鵬」印成「李雕」，當天受到深圳市委宣傳 部嚴厲申飭，值班編委與所有責任人均寫檢查，並被罰款。中宣部的審讀報告《情況通報》被稱之為「中宣部月評」，傳媒業內人士將其看作「黑名單」，被「月 評」點名批評的媒體有如被亮黃牌警告，如果被點名次數多了，該媒體則有被取締之可能。
必須說明的是，中國自90年代開始實行的審讀（審看、審聽）制度與前蘇聯有不同，前蘇聯是發表之前先審查，而中國由於媒體發展 太快，數量太多，逐一實行事前審查需要數量相當龐大的審查人員，遠遠超出了政府財政負擔，從而使建立事前審查制度沒有任何可能性，所以只能頒布各種禁載規 定，並用事後懲罰恐嚇，讓媒體高度自律。
三、頒布各種禁載規定
儘管有上述各種法律規定與嚴密的審讀制度起威懾作用，但中國政府還是擔心不能完全達到其「嚴防死守」的控制目標。因為媒體每天面 對著千變萬化的社會局勢，有些突發事件是全新的，不在中國政府預先設定的禁載範圍之類。於是中國政府還經常「根據形勢需要」，隨機頒布各種禁載規定，並宣 稱這同樣也是為了體現「以社會效益為最高原則」。類似規定很多，在1990年代以前，這類規定多以文字形式出現，如中共中央《關於當前報刊新聞廣播宣傳方 針的決定》（1981年1月29日），中共中央宣傳部《關於新聞報導工作的幾點規定》（1988年2月6日）等。
這些禁載規定十分具體。如《重申幾類需經專項申請的選題的通知》（1988年6月）規定，「涉及國民黨上層人物的」、「涉及黨 史上陳獨秀、王明、張國燾一類人物的」選題需報上級有關單位審批。《關於出版「文化大革命」圖書問題的若干規定》（1988年6月）規定：有關「文化大革 命」的「辭典工具書」，以及「著作」、「回憶錄」、「傳記」、「紀實文學作品」等，「原則上不要再安排」出版。這些規定是為了防止共產黨醜惡歷史的內容披 露於世。
此類規定還有《關於涉及蘇聯、東歐國家的圖書的出版加強管理的通知》（1990年4月），這是1989年「六四事件」之後，為 了防止東歐民主化的消息傳入中國，需要嚴格控制這些國家的書籍在中國翻譯出版而作的規定；還有《關於對描寫黨和國家領導人的出版物加強管理的規定》 （1990年5月），《中央宣傳部關於編輯出版回憶地下鬥爭讀物應當注意問題的通知》（1980年2月15日）等，從文件標題就可以看出其禁載範圍。
90年代前期，由於國際社會對共產黨控制新聞傳媒、壓制言論自由有諸多批評，中國政府也「在改革開放過程中」「獲得了豐富的國 際鬥爭經驗」，上述禁載規定從此轉入「地下狀態」，不再大張旗鼓地用文件形式下達，而是通過電話、小範圍會議等「內部傳達」的形式通知。這種管理方式被中 國大陸一些知識份子稱之為「執政黨採用地下黨的方式管理媒體」。但出版社為了讓編輯們記住這些規定，以免「觸雷」，有些將這些上級精神印製成出版社的內部 文件傳達。
筆者多年在傳媒業工作，知道每週各報都有個例行的「總編辦公擴大會議」，各業務部門的主管都必須參加。這種會議的重要內容之一 是傳達中宣部（包括省與市一級宣傳部）最新精神，以及各種禁載規定與處理「犯錯誤」媒體與人士的消息。筆者在此將前一段時期的「媒體報導原則」大致歸納如 下：
（1）禁止新聞從業人員給海外（包括中國香港、澳門、台灣在內）寫稿，尤其是寫新聞稿件；一旦發現，嚴肅處理，直至刑事處理。 （2）不要組織跨區域的研討活動，不要讓一些「資產階級自由化分子」（中國政府對自由主義知識份子的貶稱）異地發表意見，給他們提供舞台和機會。（3）對 腐敗案件的報導不要集中於一個時期，以免讓群眾產生「共產黨政府貪污腐敗問題嚴重」的錯覺；在報導貪污腐敗案件時要將重點集中於黨與政府痛下決心懲治腐 敗，而不是貪污腐敗有多嚴重。（4）公安局抓捕壞人的報導多報，殺人的報導少報；案例不要報細節，不要讓人借案例攻擊黨與政府；尤其是有關金融犯罪案件， 細節不能報導，以免讓其他罪犯從中學習作案經驗。（5）天災人禍的報導必須受到嚴格監督，避免加劇公眾怨恨；在不能避免（即指無法隱瞞）的情況下進行報導 時要統一口徑，著重報導政府組織救災活動，以及在救災活動中湧現的好人好事；不能渲染災情，不能出現具體數字，所有有關數字必須經宣傳部門審查後方予公 布。（6）一些敏感時期如每年的「六四」前半個月，不能出現有關政治、經濟包括社會新聞方面的負面報導；1999年以後，在李洪志生日的5月21日要避免 在媒體廣告中出現「祝賀生日」等字句，內容要嚴格審查。（7）不要過多宣傳福利彩票一夜暴富；對高收入階層的奢侈消費，不要過度渲染；儘量不要報導貧富差 距這類敏感問題；對下崗工人的生活狀況要從黨與政府對他們的關心出發進行報導，而不要單純渲染下崗工人的窮困。（8）出版社在出古籍等歷史題材書籍時，要 注意書中不要出現影射現實的傾向。（9）出版社及報社在出版或刊登有關歷史書籍或文章時，要注意有些人為自己翻案；有關中央領導人的傳記與回憶錄，需要報 中央辦公廳黨史辦審批。（10）出版少數民族的書籍要謹慎。（11）對有關社會經濟的重大題材的報導，需要事先報有關部門（作者註：「有關部門」為中國政 府文件中的習慣用語，此處指新聞主管部門）審批；不得發表對中央經濟政策進行負面評論的任何文章。
由中共中央宣傳部傳達的各種成文與不成文的「宣傳紀律」，因為是由黨務部門制定，不能稱之為「法律」、「法規」，只被稱之為 「新聞政策」或「宣傳紀律」。政府官員與黨務官員們在傳達「黨的精神」時常常說的一句話是「言論有自由，宣傳有紀律」，意即私下口頭批評某些政治人物可以 算作「言論自由」（不再以私下批評治人以罪，這比毛澤東時代有進步），但登載於媒體的文字就得受「宣傳紀律」約束。這些「宣傳紀律」不以「法」的形式出 現，但它們事實上規定著傳媒對新聞的取捨與價值判斷，實際所起的作用比前述任何法律、法規、行政性規章都要大得多。由於這些「宣傳紀律」的存在，憲法中規 定的「言論自由」事實上成為子虛烏有之物，甚至被貶稱為「資產階級文化」，成為不能討論的話題。
近兩年由於中國的社會矛盾越來越尖銳，中國政府對新聞的控制也越來越嚴密，上述這類規定幾乎每個星期都以各種形式下發，幾乎不 可能一一列舉。媒體從業人員最大的抱怨是：只看見頒布規定，沒看到取消規定。有些中宣部幾年以前頒布的規定，不知道是否仍然起作用？有的媒體報導了某類新 聞沒出事，而另一媒體報導相同新聞時僅僅因為該地區該報的審讀人員嚴格把關，就構成了政治錯誤。
這裡僅列舉讓公眾印象猶新、在2002年頒布的幾組所謂的「宣傳紀律」：
第一組：2002年1月，中宣部在全國宣傳工作會議召開後不久，通報（下文簡稱「通報」）批評中國傳媒「存在10大問題」[4]。這「10大問題」算是中國政府對其管下傳媒的「不良傾向」作了一個總體性評價，讀者可以從這一「通報」中看出中共新聞控制已經到達無所不至的程度：
（1）把關不嚴。有些報導出現嚴重錯誤，例如有報紙鼓動起訴黨委。（2）公開報導內部消息，引起社會混亂。例如去年公務員加薪 30％、中央領導有關國有股減持的內部講話等。（3）對重大突發事件任意炒作。（4）公開報導重大疫情，影響社會穩定，例如愛滋病的報導等。（5）民族宗 教問題報導不當，傷害民族感情（主要指西藏與新疆兩個「獨立運動」頻發的自治區。（6）追求獵奇，刊登不實新聞，例如江西九江再次崩岸，對災情有誇大之 處。（7）刊登格調低下、庸俗的文章。（8）洩密。（9）隨意從互聯網上下載新聞刊登。（10）推崇宣揚西方的新聞觀、價值觀。
該「通報」重申，今後各報刊對重大政策出台的報導必須用新華社通稿；涉及中央領導及其親屬的報導一定要送審。「通報」還重申， 今後報刊一律不得隨意從互聯網下載網上新聞刊登，包括從《人民網》和《新華網》下載，也須嚴格把關。「通報」還對當前新聞報導應注意把握的幾個問題作了提 示：新聞報導不要授人以柄，無論是正面報導或輿論監督，要注意積極引導，不要因為報導某些問題給人造成口實；輿論監督不要跟著小報小刊走，特別不要跟互聯 網炒作。
這些宣傳紀律的最大妙處是所有規定都是大而化之的「原則規定」，其中伸縮空間非常大，讓媒體有動輒得咎的恐懼感，其目的在於促 使傳媒從業者主動「領會」上級精神，加強「自律」。應該說，在這些「宣傳紀律」的約束與「殺雞嚇猴」的懲罰下，中國媒體在社會公共領域中所起的作用與改革 前10年的80年代相比，越來越與「黨的喉舌」角色相符。
第二組：2002年「十六大」前夕，中宣部曾以各種名義下發了許多文件、通知，制定了許多相應的守則和條例，告誡媒體要「聽話 守紀律」，甚至具體列出哪些新聞可以報導、哪些不能報導、哪些報導要跟從官方新華社等，詳加羅列，洋洋大觀，目的是方便媒體高層和編輯記者遵照執行。與此 同時，中宣部與新聞出版局還採取電話打招呼的方式，頻頻給內地各大傳媒負責人打電話，說明一些具體新聞的報導方式。有時甚至一日內數次致電，以致於一些媒 體從業者私下抱怨，「最好甚麼都不做，萬事大吉」。這一次規定與以前不同的第一點是：「嚴禁在官方媒體擔任編輯記者的黨員違反政治紀律，凡刊播違規內容、 煽動仇視政府破壞社會穩定、傳播政治謠言、醜化領導人形象、宣揚邪教及境外宗教、反對黨和國家重大政策及向境外媒體洩密的黨員，以及危害國家統一領土完整 的等等，將被處分或開除黨籍，甚至『以後果治罪』。」第二點是中共當局重申中共黨員編輯記者要審慎對外交流，凡違反規定報導涉外案件造成不良影響、或者有 關的報導被境外組織利用、危害國家安全、損害國家榮譽利益，以及向境外媒體洩密者，都將面臨處分乃至開除黨籍[5]。
這一「以後果定罪」的辦法系1978年改革以來首次提出。這條宣傳紀律生效以後，凡當局認為編輯記者的宣傳報導「誘發」不安定事 件、造成不良後果、引發群眾強烈不滿的，不論事實如何、文章如何，都將「視同有罪」，照樣處罰。從此以後，中國媒體從業人員更加噤若寒蟬。
即使是共產黨一直抱持容忍態度的「黨內不同聲音」，也在2002年1月9日至12日召開的全國宣傳工作會議上受到點名批評。比 如國務院經濟體制改革辦公室副主任潘岳（中央軍委副主席劉華清之女婿）2001年12月在《深圳特區報》上發表了一篇談宗教問題的文章，認為中國應當修改 關於宗教的過時定義。他的立場因與江澤民此前不久在宗教會議上的講話形成鮮明對比，受到了批評。中共高層重申：「為了避免進一步混亂和散佈誤導信息，類似 潘岳這些高級官員的文章應當受到審查。[6]」
四、由宣傳部門確定某一時期的重點報導內容，對重大事件先「定調子」，統一報導
自江澤民擔任中共總書記以來，「唱好主旋律」這一名詞就成了中共宣傳部門經常重複的工作詞彙。這一詞彙的具體含義是，由宣傳部門 下達命令，確定某一時期的宣傳重點；涉及重大政策以及較大的政治事件時，為了保持宣傳上不出「差錯」（即出現不同聲音），從中央到地方經常需要召開「定調 子」的新聞宣傳工作會議。如每次黨的大會召開，幾乎都是在召開前的3個月就開始「吹風」（即由政府部門非正式傳達上級精神），規定「一定要宣傳這次大會是 一次團結的大會，思想統一的大會」等，以及在某一時期就某一重點進行報導時一般應以新華社通稿為準。下面舉幾個前幾年的例子。
例一，1999年3月「兩會」期間以來關於對「修憲」問題的報導，中共宣傳部門非常明確地規定要闡述其正面意義，只談黨與政府對私有經濟加以保護，但不能談「私有財產神聖不可侵犯」，以區別於資產階級的觀念。
例二，2001年7月1日以後，宣傳部門要求各媒體組織報導全國學習江澤民「七一」講話的情形，具體說明要在甚麼版面上進行甚麼 種類的報導，甚麼時候要發表一些討論，這些討論最好是有學術界、商界、企業界以及民主黨派等「各界代表人物」參加，發言內容不能脫離黨的精神。
例三，江澤民提出「三個代表」理論以後，中國政府通過所有媒體宣傳「學習三個代表」的活動。即使在SARS流行期間，中國的媒 體仍然奉命號召全國人民學習「三個代表精神」。宣傳之氾濫竟然在城市、鄉村裡引出了這樣的標語口號：「按『三個代表』精神，商品六折出售！」（上海）， 「以三個代表指導我們的屠宰工作！」（貴州銅仁）。
例四，對「三峽工程」的報導。這是體現中國政府如何操縱媒體的一個最典型的例子。不管中國的民間社會與國際社會有多少反對意 見，中國公眾卻只能聽到讚揚「三峽工程」的聲音，即使共產黨內部的不同聲音也照樣封殺。如全國人大代表就興建長江三峽工程的決議表決時，有177票反對， 644票棄權，25人不按表決器，但這一結果基本上在中國的媒體上看不到，民眾所看到的只是「人大代表」支持興建三峽工程的決議，以及一些專家們論述三峽 工程偉大意義的專業論文與表態文章。
這裡有一份由《三峽工程報》報導的一篇題為「中央各新聞單位負責人表示發揮各自優勢 更好宣傳三峽工程」的報導，實為難得一見 的「定調子」資料。這篇報導介紹了一次典型的為「宣傳三峽工程」而召開的「定調子」會議。該會由中國政府主管新聞工作的最高機構國務院新聞辦主持，有負責 對外新聞發佈工作的外交部新聞司、主管有聲媒體的廣播電視總局參與。參加會議的包括《人民日報》、新華社、中央電視台、中央人民廣播電台、《光明日報》、 《經濟日報》、《工人日報》、中國新聞社、《科技日報》、《法制日報》、《中國青年報》、《中國婦女報》、《中國電力報》、《中國水利報》。中國最高行政 級別的媒體幾乎全部列席。「東道主」是主持三峽開發移民工作的中國三峽工程總公司，該公司總經理陸佑楣、副總經理李永安、王家柱、郭濤全部到會。下面摘引 一段該報的記述，通過這段記述可以看出中國政府為新聞報導「定調子」的操作方式：
2001年10月26日至29日，第三次三峽工程新聞宣傳座談會在三峽壩區召開。會上，中央各主要新聞單位的負責人一致認為，三峽工程是社會主義中國的形象工程，所有的新聞單位都應發揮各自的宣傳優勢，責無旁貸地向國內外全方位宣傳報導三峽工程。……
中國三峽總公司經理陸佑楣針對國際社會對三峽的批評說，「過去9年的建設實踐證明，三峽工程投資不是 『無底洞』，建設工期不是『馬拉松』，工程質量更不是『豆腐渣』。三峽工程是充分運用現代科技進行建設的理性工程，是大半個世紀以來中國人民和幾代專家智 慧的結晶」。
外交部發言人朱邦造說，「許多國外媒體對三峽工程還缺乏真實的瞭解，外交部新聞司將在適當的時候組織國外媒體來三峽工地考察採訪，讓外國記者更多地瞭解三峽工程的真實情況，藉助這些力量加強對外宣傳。」
人民日報、光明日報、經濟日報、工人日報的代表們認為，三峽工程是實踐「三個代表」的最好例證，都表示要進一步加大報導力度，尋找最佳角度，集中精力宣傳好三峽工程各個施工階段的重點和熱點問題。
新華社、中央電視台、中央人民廣播電台、中新社的代表們表示要繼續發揮各自的媒體優勢，抓住國內外受眾關注的問題，釋疑解惑，精 心組織策劃，有針對性地做好宣傳工作。要從三峽工程的常規性報導中進行歸納、提煉和昇華，進行深度的宣傳報導，讓世人全方位地瞭解三峽工程。
科技日報、法制日報、中國婦女報、中國電力報和中國水利報的代表們表示，對三峽工程建設中的技術、科技、設備、質量等話題的報導，要採取通俗易懂的方式，組織解釋性和經驗性的報導。[7]
這篇「新聞」稿裡所使用的「釋疑解惑」、「解釋性報導」與「經驗性報導」，其實就是向公眾灌輸中國政府官定版本「新聞」的說辭，而並非報導事實真相。「釋疑解惑」的重點在於針對國際社會的「謠言」；「經驗性報導」的重點在於從「正面」宣傳三峽的建設經驗。
自從1989年世界社會主義國家分崩離析以後，全世界只有中國、北韓等少數幾個專制國家還有能力做到「統一輿論」。能夠像上述報導中那樣服從政府領導的傳媒，自然也並非真正意義上的傳媒，而只是「黨的喉舌」。
五、對媒體從業人員進行政治教育與思想控制
中國80年代改革開放之初，因鄧小平當時有為自己的立場和政策辯護的必要，曾短暫地放開過一段新聞管制，在那段時期關於放寬新聞 管制、要求儘快立法保護記者採訪權及人身安全等議題都被提上日程。但自從1989年「六四事件」以後，整個情形為之一變。此後中國政府確立的策略是「收 緊」，幾乎每年都要以各種形式強調新聞管制──官方的說法是要「弘揚主旋律，維持社會安定」。
目前中國有近200家新聞研究機構和新聞研究社團，40多家公開發行的新聞專業期刊，出版的新聞傳播學專著已達2,000多種，但其主要作用無非是論證中共的新聞管制如何合理，即「新聞理論研究要為新聞實踐提供正確的理論支持[8]」。例如，由新聞出版總署出版的《新聞戰線》雜誌所起的作用就是對媒體及從業人員進行政治指導，這些政治指導通常以評論員文章形式發出，如1993年第5期評論員文章「認清目標，把握方向」就為以後中共的宣傳確定了4個「有利於」的方向：
「要有利於加強和改善黨對新聞工作的領導；有利於發揮新聞工作者的積極性與創造性，繁榮新聞事業；有利於推動新聞宣傳更好地密切 聯繫群眾，反映實際；有利於促進氓|主義物質文明和精神文]建設。」該文的具體闡]是：「在新聞工作中加強和改善黨的領導，就是要遵循新聞規律，對各種新 聞媒介實行分級負責，分類指導，宏觀上進行有效的輿論調控。各類、各級媒介，都要力求辦得各具優勢，各具特色。但是，在國內重大原則問題和重大對外方針問 題的宣傳上，一定要與黨中央保持一致，不能打甚麼『擦邊球』，不能搞甚麼『多元化』。新聞改革，就是要有利於加強黨對新聞工作的領導，而不是削弱這種領 導，更不是擺脫這種領導。」
為表示中宣部對此文的重視，《人民日報》1993年5月6日專門發表文章推介此文，與此同時配發內部文件下發各級報社。這種文 章幾乎年年都要不斷重複，所謂「全國新聞學術年會」也不過是重複政府的這種老調。久而久之，中國的不少新聞從業人員養成了高度「自律」的習慣，總是以黨和 政府的要求作為媒體必須遵循的原則。以2001年「中國第四屆新聞學術年會」為例，整個會議所有的發言都是談要堅持「三個代表」思想，為黨與社會主義服 務。如果僅僅從新聞學術年會討論的內容來看，人們無法弄清楚這到底是新聞學術年會，還是中國共產黨的宣傳工作會議；也無法弄清楚這些與會的「專家與學者」 是否具有關於新聞傳播媒體的專業知識。他們即使是專門談論新聞改革，所議的也還是如何堅持政治上的正確性，緊跟共產黨的宣傳綱領走，而不是真要朝向「新 聞」本身應該具有的獨立性、真實性走[9]。
六、政治與經濟的雙重控制：傳媒的行政級別與傳媒負責人的任命
上述控制手段主要集中在對媒體的組織控制與思想控制方面。但如果僅僅只有這些控制手段，中國政府對媒體的控制還是不能達到「鐵 桶」般狀態。中國政府之所以能讓媒體「聽話」，還因為政府對傳媒從業人員採取了政治、經濟的雙重控制手段，即參照政府組織架構將傳媒納入中國政府的事業單 位系列，為傳媒進行「行政定級」；同時將傳媒從業人員納入公務員系列，按「幹部標準」定級，從業人員的各種政治經濟待遇，如工資、醫療、住房、外出旅差費 的報銷等級都與幹部級別掛鉤，他們按「秘密」等級閱看「內部文件」的「政治待遇」也按級別掛鉤。中國政府從多年來的政治實踐中發現，這種與人的基本生存直 接相關的雙重控制特別有效。
1. 傳媒的行政級別與幹部委派制
中國媒體被定義為「黨的喉舌」，用中國的行政用語來說是屬於「差額財政撥款事業單位」[10]。 媒體最初的開辦資金與日常運作資金（包括人員工資、辦公費用等）均由政府財政供給，所有人員也是按幹部編製配置，工資待遇參照公務人員的同級別發放。必須 說明的是，在中共的政治系統中，一家傳媒（報社、雜誌、電台、電視台等）的政治地位高低並不是由其發行量、社會公信力、影響力等社會聲望因素決定，而是由 傳媒的行政級別決定。比如，在中國影響力很大的《南方週末》，它隸屬於《南方日報》社；《南方日報》社在最近由中國政府發動的成立「報業集團」的活動中更 名為「南方日報報業集團」，屬於「正廳級」（相當於軍隊中的師級和中央各部委的司局長級），那麼其子報「南方週末」則相應地低一階為「正處級」，與直轄市 城區所轄之街道辦事處同級，比省會城市所轄的街道辦事處（副處）高半級。
中國的黨政官員有其一套嚴格的等級系列，所有的事業單位負責人的任命均參照這一等級系列。媒體中等級最高的是《人民日報》、 《求是》雜誌（前身是《紅旗》雜誌）、中央電視台與新華社，這些媒體的負責人是正部級，由中共中央領導人挑選，中共中央組織部與中宣部聯合審查，最後由中 組部任命。由於中國政府一向將宣傳工作（思想建設）列為與組織工作（幹部的任命與使用）同等重要的地位，這幾個位置的官員在中國的政治生活裡有著極其特殊 的位置，較其他同等級文職官員的地位與影響力要大得多。
其他傳媒的負責人根據其級別不同，由各級政府的人事部門與黨委的組織部委派。處級以下幹部由本單位考察任命並報人事部門備案， 人事部門根據報審材料批准任命。處級及此級別以上的傳媒負責人則必須由黨的組織部門考察合格後，再報送人事部門任命。組織部門與人事部門任命媒體負責人 時，必須就媒體負責人的「政治可靠性」徵詢當地宣傳部門的意見。傳媒負責人這種產生機制，使得他們無需對媒體的公信力負責，而只要對上級領導亦即黨的領導 人負責，因為後者對其工作是否滿意，才是媒體負責人能否保住位置並得到陞遷的惟一前提。
在中國，媒體的一般從業人員也必須有良好的政治記錄，如果因為報導犯規，會視情節輕重受到處罰；行政懲罰中最重的是解聘並在檔 案中記上一筆「該員不適宜從事文化傳播事業」，有這一條記錄，該員從此再也不能在任何傳媒及文化單位找到受僱機會。這是中共政治文化中「不服從者不得食」 這一原則的貫徹。
根據2003年「實施細則」的規定，報刊的主要負責人仍然需由政府部門任命；傳媒的行政級別非但沒有取消，反而因為黨報集團的 地位提高而得到強化。多年來，黨報因其呆板說教的面孔而受到讀者冷落，在市場競爭中處於劣勢，這次「實施細則」停辦了許多「政治導向不正確」的報刊以後， 黨報減少了許多競爭對手（見「實施細則」第一條與第二條）。
2. 傳媒行政級別在中國的現實作用
傳媒論行政級別排定座次，在民主國家是非常荒謬的事，但在中國卻是政治文化中很重要的一部份。無論是對政府官員還是對新聞從業者來說，行政級別在社會生活中都具有很實際的作用，只是對不同的人起的作用各不相同而已。
對政府官員而言，行政級別最大的用處是可以用來抵制新聞輿論監督。對於級別不同的新聞單位的記者，地方官員會採取不同的策略對 待。中央級新聞單位《人民日報》與新華社在各省均有外派記者，這些記者本身負有監督地方官員的職能，到全國各地對地方政府進行「輿論監督」從無名不正言不 順的問題。地方政府官員因此對這兩個新聞單位的派駐記者採取「親和」交往方式，儘量為他們提供各種生活與物質上的便利，如免費提供住房、逢年過節送「紅 包」等，誘使這些記者對地方政府多報好消息，少報壞消息。大多數中央級報紙駐各地的記者站對於此中利害關係瞭然於心，很清楚應當如何處理與地方政府的關 系，一般會守著一條對當地政府和自己雙方有利的界限，經常采寫一些表彰當地政府與社會經濟發展的消息，間或發上一兩條打打「蒼蠅」、並表明當地政府「廉潔 奉公、勤政愛民」的「新聞」。這樣做的好處不言而喻。熟悉《人民日報》內部情況的人士說，早在私人轎車還是稀罕物的90年代初期，《人民日報》宿舍大院裡 就停滿了各種牌號的私人轎車，這當然不是依靠工資購買的。對於中央電視台「焦點訪談」欄目的記者，因為它不是派駐地方的新聞媒體，地方官員平日無法進行感 情投資，就只能採取其他的方式「對付」。
由上述情況可見，傳媒的級別高對於開展輿論監督有利。比如一些省報主辦的都市報當初就是因為省轄市的官員管不著它們，搶了很多 省轄市的傳媒不能發的新聞而贏得市場份額的。例如，1998年4月，深圳市婦兒醫院使用偽劣注射器，導致120多名兒童與婦女發生嚴重感染；但深圳市政府 藉口「保護特區形象」，不許當地任何媒體就此事進行報導，法院在審判時也明顯偏袒醫院；深圳特區共有大大小小10多家報紙與2家電視台，以及十多種新聞類 雜誌，竟對此重大事件緘口不言。患者們曾長達2年投訴無門，此後只得訴諸於廣州的省級媒體如《南方週末》、《南方都市報》。這兩家報紙於是利用深圳市政府 無權管轄它們這一有利位置，將此事曝光。深圳市政府大為惱怒，但無法制止這兩家媒體的報導，最後只得找時任廣東省委副省長的黃麗滿（江澤民在機械部工作的 同事、深圳市前任副市長），請她出面制止《南方週末》與《南方都市報》等報紙的窮追猛打，有關此事的報導才被迫偃旗息鼓，但深圳市政府也不得不命令法院審 判時稍稍調整判決內容[11]。
對於本地管轄的傳媒，地方政府官員一個電話，一聲口頭招呼，就可以讓它們報甚麼不曝光甚麼，這叫「官大一級壓似泰山」。例如，河 北省電視台曾以「無極之路」、「無極之光」等電視專題片，宣傳河北省無極地區這個「經濟發展典型」，結果該地竟成為各地爭相報導的典型。但後來這個「典 型」被中央電視台記者以「偷拍」方式揭露，原來這裡所謂的「經濟發展成就」其實是形成了中國最大的假藥集散地[12]。
2003年1月，重慶市政府要求市內各系統和部門都要設置專職的新聞發言人，目的是對外發佈新聞時做到「統一口徑」（統一按官方給定的說法進行報導）。重慶市政府採取這一新措施的理由是，有感於過去沒有一個統一規範的尺度發佈市內新聞，影響重慶市的對外形象[13]。
深圳號稱「改革開放的前沿」，但由於深圳市政府極為嚴厲的傳媒管制措施，深圳所有的報紙都面臨廣州同行的嘲笑，認為沒有資格被稱 為「媒體」。除了廣州媒體犀利敏銳的特色這一特殊的文化現象（目前這一優勢也正在喪失之中），中國的政治讓人不得不面對這樣的現實：在社會公共生活中，中 國絕大多數地方傳媒其實只能起政府「幫閒」的作用。
對於轄區之外也就是各地政府無法控制的外地傳媒，各地政府均持此不成文規定：按上級規定，外省兄弟傳媒要來採訪，需持有當地新 聞主管部門的介紹信，否則各單位均可以理直氣壯地拒絕採訪，乃至出動警察對記者圍追堵截，並對外地媒體的主管者致電興師問罪：「你們那裏就那麼乾淨，無事 可曝了？憑甚麼插手兄弟省市？」「兄弟」之間自然和為貴，於是，各地政府都各自約束轄下傳媒不要「四面出擊」惹是生非。比如，《南方週末》因為經常報導其 他地方的腐敗案件與事故，引起了其他各省的嚴重不滿，每年3月各省省委書記、省長聚在北京開會，其他各省負責人總是異口同聲地質問廣東省委負責人：「你們 廣東省就沒有腐敗，為甚麼不報導你們自己的腐敗，只抓住我們的事情？你們怎麼像美國一樣，想當世界警察？」
2000年浙江溫州地區瑞安市發生了一件驚動全國的案件。一位依靠抓當地幹部貪污腐敗把柄而控制當地政務、號稱「老太」（太上 皇之意）的「地下組織部長」，被當地的紀檢會書記揭發上報；但浙江省政府因此案關係到許多上層利益，下令當地媒體不得就此事進行任何報導，並緊鑼密鼓地疏 通中央有關部門，想將此案壓下去。《南方週末》駐上海記者楊海鵬曾採訪此案，卻因中共中央組織部命令廣東省委宣傳部給《南方週末》下令，不得就此事進行任 何報導而無法發出稿件。後來筆者協助他將此案件披露[14]。
對於中國媒體的輿論監督功能，傳媒從業人員作過如下總結：一是上級新聞單位監督下一級單位相對容易些，如中央級新聞單位從事「輿 論監督」工作相對容易一些；二是領導開明的地方，輿論監督相對容易，反之則很困難；三是打「死老虎」（已經被中國政府列為貪污腐敗之列的官員）比較容易， 打「活老虎」（仍然在位的官員）則相對困難；四是打「蒼蠅」（級別低的小貪官）相對容易一點，打「老虎」（級別高的大貪官）難一些。事實上，儘管共產黨在 口頭上一再強調要加強新聞媒體的「輿論監督」功能，但在絕大多數地方與絕大多數情況下，這只不過是個哄哄公眾的口號罷了，連「焦點訪談」這種級別最高的 「輿論監督」在履行監督功能時都困難重重，舉步維艱。記者固然可以列舉法規的某一條證明自己的採訪合法，但現實中的慣例卻是，這篇報導本身可能就在報社部 門負責人多年養成的「自律」慣性作用下被「槍斃」，連見報的可能性都沒有；批評報導即使見了報，哪怕完全符合事實，但由於報導不符合宣傳部門的意圖，仍然 可能被指責為「社會效果不好」；判斷「社會效果」是好是壞，不由記者和媒體決定，而是由政府宣傳部門說了算。如果一個記者總是「犯規」，最後的結果就是上 級部門做出結論：「該記者不適宜在新聞出版部門工作，予以解職。今後任何新聞部門不得錄用」。已有不少記者受過這類處罰，本報告第5、6兩章將專門分析中 國記者堅持講真話需要付出甚麼樣的代價。
3. 從中央電視台「焦點訪談」看中國當代傳媒的處境
「焦點訪談」是中國頭號電視大牌中央電視台的一個黃金時段節目，由於朱鎔基總理曾多次表示，他最喜歡看的節目是「焦點訪談」，這 個節目一度名聲大噪。更由於「焦點訪談」欄目並無記者派駐地方，通常是由別人提供新聞線索，所以每當「焦點訪談」欄目提出要到某地採訪時，該地的地方政府 官員就非常緊張。即使「焦點訪談」的採訪人員悄悄去當地採訪，節目的播出也會受到很大干擾。《中國青年報》曾發表過一篇文章，記述「焦點訪談」節目受到的 干擾。該文章特別有趣，茲錄之如下：
北京新聞界的人都知道，中央電視台門前經常排著兩個長隊：一個是來自全國各地的群眾，向「焦點訪談」節目反映情況的；還有一 個，是住在北京各賓館裡來自全國各地的幹部，向「焦點訪談」節目「公關」，不要播批評他們的片子的（經向「焦點訪談」同行確認：至少有70％的片子播出前 被「公關」，其中不少「公關團」在記者剛到採訪地就出發了──編者）。
今年，「焦點訪談」播發的批評報導比以往都多，比以往都狠，所以兩個隊也比以往排得都長。 光說後門排的這隊。他們和前門隊伍裡的人們，其急迫心情都是一樣的──一個急切地想播出，一個急切地想不播。
不一樣的是雙方的身份和條件。後門這隊裡的人都代表著組織，在很多時候還不僅是一級組織。譬如說「焦點訪談」拍了某一個村的壞 事，上北京來活動的可能同時就有這個村所在縣、地區和省幾級黨委、政府的人，偌大一支「上訪」團體。因為是代表組織出差，並且是出這種「不惜一切代價」的 差，所以住豪華賓館、請豪華宴席都是「正當防衛」。
這些都是排在前門隊伍裡的人所沒法比的。儘管前門隊裡人手裡拿的，往往是蓋著幾十、上百名群眾紅手印的上訪信，但他們也仍然只是些個人。從可信性來說，一級組織肯定比一群個人更讓人放心。即使不論公關能力，住在賓館的人們也具有天然優勢。
兩隊之間物質條件的差異可以免談。前門隊裡，打動「焦點訪談」的最重要武器也不過是眼淚，後門隊裡人們則往往攜帶有昂貴的「土特產」和數額不小的現金。
另外就是陳述理由。由於「焦點訪談」錄像為證的特點，指責他們失實不太容易，所以只能講別的。先得說當地黨委政府對「焦點訪談」 記者所拍的問題是如何重視，「××書記、××市長親自……」如何。然後講當地「安定團結的局面如何來之不易」等等。有時還要加上「我們書記剛剛調來不久， 我們政府剛剛換屆」之類。
常常聽到有關領導私下議論，說那些自稱個人利益受到傷害、向「焦點訪談」反映情況的人壓根兒就不是好人，一貫地惟恐天下不亂等等，不知他們是不是也敢當作一條理由到北京去正兒八經地說。
除陳述理由之外，也千方百計找關係。老鄉、老鄉的同學、同事、戰友、親戚，在本地掛過職的中直（即中央直屬機關）幹部等等。
一般來說，直接住進北京賓館進行活動的，還都是些具體辦事跑腿的人。在他們進京之前或者同時，還會有一些更大的幹部往北京打電 話，找組織或者熟人疏通。這些打電話的，有一些就不一定比中央電視台台長的官小了。至少，他們所找的，都是他們認為能在某一方面制約著或聯繫「焦點訪談」 的人。至於那些接電話的人，到底是不是真跟中央電視台、跟「焦點訪談」有關係，有關係又是不是真的肯給他們打招呼，打了招呼又管不管用，是另外一回事。
有的地方高官，甚至公開把阻止「焦點訪談」播本地片子的職責攬在自己身上。「『焦點訪談』如果上你們那兒採訪，馬上告訴我，我往北京打電話！」
之所以對「焦點訪談」格外肯下功夫，據我從一些黨政幹部們那兒瞭解，主要是因為很多中央領導都注意看這個節目。江總書記、朱總理 就「焦點訪談」報導的事件做過幾次具體指示以後，就更是如此。至於這個節目的普通觀眾多少，倒不是主要因素。晚報、都市類報紙的普通讀者也都不少，在那上 面登一點兒批評稿，他們就不是特別在乎。重要的是，自己地皮上出的壞事，不能讓中央領導知道。
中國目前優秀的報紙之一《南方週末》，發行量上百萬份，上面的批評報導很多，其中有些報導，其深刻程度遠不是電子類傳媒所能夠達到的。但有關的幹部們絕不會像對付「焦點訪談」一樣，花那麼大的力氣去阻止它報導。至少出面「做工作」的官不會那麼多、那麼大。
這些被「訪談」過的幹部們，還有很多沒被「訪談」過的也在內，大家都有個共同的心願，就是取消「焦點訪談」。因為「焦點訪談」標誌著監督的存在，標誌著輿論的存在。「焦點訪談」是喉嚨裡共同的魚刺，沒有才好，化成軟麵條暖胃更好。[15]
從這篇文章中可以讀出不少信息：第一，地方官們並非真在乎甚麼「輿論監督」，而是在乎上級領導的「印象分」；政府官員們除了上級領導的好惡之外，所謂「民意」之類的，甚麼都不在乎。第二，政治力量干預媒體無所不在。第三，中國的腐敗滲透到新聞領域是公開的事情。
「焦點訪談」節目就這樣非常困難地生存了一段時間，報導甚麼、不報導甚麼並不由他們決定，完全要看地方官們運動中央官員的「能 量」。在中國一首廣為流傳的諷刺新聞界的民謠說：「我是黨的一條狗，蹲在黨的大門口。黨讓咬誰就咬誰，叫咬幾口就幾口」。具有諷刺意味的是，這首民謠的問 世，竟是北京同行們編出來諷刺名震一時的「焦點訪談」節目的。至於那些關於地方官們花錢買「焦點訪談」節目「不播報」的消息更是在坊間廣為流傳。從這裡可 以想見，在中國所謂的「輿論監督」作用到底能有多大。
值得注意的是，這兩年情況正在發生更惡劣的變化，不論哪一級傳媒進行輿論監督都會遇到困難，甚至需要記者冒生命危險。地方官員 為了「捂蓋子」，總是下令轄區幹部群眾不經他們批准不得接受採訪，並且經常動用警察、保安封鎖現場，甚至縱容黑惡勢力與記者作對。中央電視台的記者出了一 本書《CCTV（中央電視台）偷拍實錄》[16]， 生動地講述了他們從事新聞調查的驚險歷程，其實那裏面的採訪並不涉及級別較高的地方官員與黑惡勢力。《新聞戰線》2002年第3期曾載文談《人民日報》記 者報導南丹特大礦難的經過，講述這些記者以便衣警察「武裝保駕護航」的方式，衝破重重阻礙，揭露這「一起『官、礦、黑、惡』相互勾結，有組織、有預謀地進 行隱瞞的特大礦難」罪惡鐵幕的感受。如果不是這些記者有著《人民日報》這一特殊政治身份，不可能設想會有便衣警察配合協助他們完成這一採訪任務。具有特殊 政治身份的《人民日報》與中央電視台的記者們報導一些揭露社會陰暗面的新聞，尚且要遭遇如此之多的困難，普通媒體的處境之困難可想而知。 ◇(http://www.dajiyuan.com)
