【大紀元3月24日訊】系列
中國國有企業的歷史宿命
2003年12月26日，粵海鐵路公司原領導班子成員唐建偉等5人因私分國有資產罪和受賄罪，被廣州鐵路中級法院判處有期徒刑。根據檢察機關的指控，該公司領導層共計私分國有資產657.4430萬元。主要負責人唐建偉、樸英元、杜惠榮、李遜犯有受賄罪。
作為新中國第一條跨海通道，粵海鐵路共投資45億元人民幣。然而，在火車開通不久，審計機關就審查發現，該公司共設立7個下屬公司。這些公司成為了粵海鐵路公司負責人侵吞國有資產的工具。審計部門查實，這7個企業從粵海鐵路公司套取資金3,324.5萬元，這些資金大部分被作為獎金福利分配給了個人。粵海鐵路公司正式職工月平均收入從興辦實體前的2,358.5元，上升到興辦實體後的8,210元，臨時職工的平均月收入也上升了504%。領導班子平均月收入由6,626元，增加至14,515元。普通員工每月可以同時在4個地方領取個人收入，而中層以上領導干部最多可以從7處拿到收入。為了達到多領取收入的目的，該公司設立了各種名目，例如，工效工資、公司成立3周年獎、單項技術咨詢獎、房改工作人員獎、技術協作一次性獎、技術協作勞務費，工程完成辛苦費等，五花八門。與以往私分國有資產的手段不同的是，粵海鐵路公司通過設立關聯企業的方式，層層截留國有資產。比如，供應材料的公司可以取得材料差價款和管理費收入，而轉包工程的企業又可以獲得差價和管理費。為工程項目提供咨詢服務的職工技術協會和技術服務中心也可以以提供技術咨詢費的名義取得收入。我國法律圍繞著工程建設而設置的各項相互制衡的制度，在粵海鐵路公司卻堂而皇之地成為了設立企業套取國有資產的依據。這種肥水不流外人田的投資方式，並非只有粵海鐵路公司一家，在其他重大工程項目建設中，也普遍存在著這種情況。
那麼，是什麼原因讓國有企業的老總們如此肆無忌憚地侵吞國有資產呢？
首先，作為國有企業投資者，出資人的缺位是一個重要原因。國家決定設立跨海鐵路工程項目後，粵海鐵路公司的實際出資人就是公司本身。在公司之上，雖然有國家的國有資產監督管理部門，但這些國有資產的監管部門很難直接深入到企業的日常經營中。粵海鐵路公司的董事會其實成了不受節制的封疆大吏。在國有資產的運作過程中，它既有從事生產經營的權利，也有進行資本重組的資格。國家現行的國有資產監督管理規定在這一類國家特設的公司中很難發揮作用。這幾年，為了解決公司內部控制問題，國家實行了稽查特派員制度，強化企業內部的監事會制度，但由於國有特大型公司具有典型的行政色彩，所以這些制度難以起到應有的效果。粵海鐵路公司發生的事件，只不過是我國所有國有公司中所發生的同類事件的縮影罷了。
國有獨資公司或者國有控股公司是現代國家普遍存在的公司形式。在有些行業，國有獨資公司或國有控股公司仍然居於壟斷地位。例如，在鐵路部門，美國國有資本占25%，法國、英國、德國、意大利國有資本幾乎都占到100%。但是，這些國家並沒有出現象粵海鐵路公司這樣大規模私分國有資產的現象。一個根本性的原因，就是這些國家國有企業的出資人非常明確，而且出資人依法履行自己的職責。在有些國家，為了保證特定行業國有資產的保值和增值，還以特別法的形式賦予了特殊企業明確的權利和義務，這些企業的負責人一般由國會審查通過後，再由政府領導人頒發聘書。出資人的到位，以及企業負責人權利義務的高度清晰，使得這些企業就像玻璃魚缸裡的魚，每時每刻都處在透明狀態。我國的國有企業資產龐大，企業負責人權利高度集中，但是，企業的運作缺乏透明度，這是導致國有資產流失的重要原因。
其次，從公司內部治理結構來看，依照我國公司法以及國有資產管理行政法規的規定，企業的資本重組，必須履行登記批准手續。但是，對一些特殊的企業來說，由於條塊的分割，地方行政部門難以監管，而中央政府又難以兼顧，企業成為了特區中的特區。粵海鐵路公司分別設立了7個關聯企業，但是，這些企業的設立無論從審批立項到登記注冊都沒有遇到大的麻煩。國家現行的一些監控制度在企業運作上徹底失效。我國《企業國有資產監督管理暫行條例》規定，國有獨資公司的重大資產處置，需要我國國有資產監督管理機構批准的，依照有關規定執行。國務院國有資產監督管理機構，代表國務院向其所出資的國有獨資公司派出監事會。國有資產的監督管理機構依法對所出資企業財務進行監督，國有獨資公司應當按照規定，定期向國有資產監督管理機構報告財務狀況、生產經營狀況和國有資產保值增值狀況。現在看來，這些規定在粵海鐵路公司似乎都流於形式。因此，解決內部人控制問題，必須將行政法規上升為國家的法律，並且加大對國有企業負責人違法行為的處罰力度。
最後，從企業的運作來看，國家有必要實行工程項目的企業回避制度。現在，在一些大型工程項目的建設過程中，開發企業需要與建築企業、材料供應企業、工程監理企業、工程設計企業以及工程服務、咨詢企業發生合同關系。如果一些業主在工程開工時，設立相互關聯的企業，那麼，工程建設中各項制約措施就會落空，國有資產的保值增值就難以實現。因此，在大型工程項目的建設中，應該實行必要的企業回避制度，將業主和其他的關聯企業區隔開來，防止由於內部人控制而造成國有資產流失。在粵海鐵路公司一案中，正是由於公司之間的關聯交易才導致工程造價被虛估，正常收入被截留，國有資產被私分。
粵海鐵路公司是冰山的一角，它暴露出了中國當前國有資產經營過程中所面臨的諸多問題。有人認為，只有加快出台《國有資產法》，才能從根本上杜絕此類事件發生。但在我看來，制度的設計固然非常重要，但問題並不僅僅表現為法律的不足。事實上，我國現行法律和行政法規制已經對國有資產的保值增值作出了許多規定。之所以仍然出現這些問題，主要是國有資產的運作不透明造成的。目前我國的國有資產大體上分為經營性資產、資源性資產和行政事業性國有資產。在經營性國有資產中，又分為金融性國有資產和非金融性國有資產。國家的國有資產監督管理委員會主要負責經營性非金融類的國有資產監管。但是，在國資委監管的近200家國有大型企業中，有許多是屬於跨行業綜合性的企業。這些企業之間以及企業集團內部每時每刻都發生著關聯性交易，國資委不可能對每一個關聯交易進行監督管理。這就需要發揮社會監督的作用，通過增加企業的透明度，讓人大代表和新聞媒體了解企業的日常運作情況。一句話，就是要讓這些投資主體單一、關系國計民生的國有特大型企業在陽光下運作。我們現在缺少的不是制度，而是制度發揮作用的社會環境。假如公司的每一件丑聞都能及時被曝光，甚至國有公司負責人的年薪能夠公布於眾，大規模的私分國有資產的現象也許不會發生。
在20多年的改革中，中國的國有企業仍然在“收”和“放”之間做文章，相關立法的思路也是加強對國有企業的管理。當國有企業被牢牢控制住之後，國有企業的經營自主性又被扼殺了。因此，盡管我們制定了許多法律規范，但國有企業仍然步履維艱。在我看來，國有企業擁有自主權並不可怕，可怕的是整個社會缺乏必要的寬松的氛圍，媒體記者不敢曝光，公民個人舉報無門，整個社會萬馬齊喑。只有保持輿論的高度自由，類似粵海鐵路公司的案件才不會再次發生。
中國的國有企業既不是魔鬼，也不是天使，它只是以追求利潤最大化為目標，擔負著國有資產保值增值任務，同時承擔必要社會責任的企業而已。任何丑化國有企業的說法都應該停止。現在，我們討論的重點應該是國有企業如何搞活的問題，而不是要不要國有企業的問題。一些人特別是一些著名的學者認為，國有企業十惡不赦，是低效率的代名詞。但是，在當今社會，如果沒有國有企業，那麼，整個國家都將處於失衡的狀態。國有企業在今後相當長的時間裡都將繼續存在。因此，我們不能簡單地套用私人公司的治理模式和公司激勵機制，來管理國有企業，而應該摸索出國有企業特有的監管體制、治理機構和提高公司效率的方法。一些人在妖魔化國有企業的同時，又把私人企業的治理結構、公司內部的運作模式和對員工的獎勵機制照搬到國有企業中來，結果加劇了國有資產的流失。其實，國有企業的治理結構和監管體制帶有明顯的行政色彩，簡單的市場化不但不足以消除國有企業自身的弊端，反而會滋長出新的毛病。筆者認為，國有企業的魅力就在於它將行政管理與企業化經營融為一體，將社會責任與個人利益結合在一起，成為現代文明的一個獨特的表現形式。國有企業應當是一個國家發展的窗口，它體現了政治文明的發展程度，同時又是物質文明創造的載體。在新加坡等一些發達的國家，擔任國有企業的負責人是一種崇高的榮譽，因為它意味著國家和社會對個人價值的充分尊重和信賴。中國的國有企業也應當在透明化的基礎上，建立具有自己特色的公司負責人任免制度。在未來的國有資產法中可以規定，特大型國有企業的負責人由全國人大任命，全國人大常委會可以為國有企業中做出特殊貢獻的人員授予勳章。國有企業應該獲得它應有的地位。
東風不與周郎便
——孫大午案件分析
河北省大午農牧集團有限公司(簡稱大午集團)董事長——孫振華（即孫大午）因涉嫌非法吸收公眾存款罪，經徐水縣人民檢察院批准，於2003年7月5日被徐水縣公安局執行逮捕，現羈押在徐水縣看守所。這位被稱為“中國最優秀的民營企業家”之一、“代表了中國企業家良心”的風雲人物以這種特殊的方式告別了自己的商業生涯。
據媒體報道，1993年以來，大午集團未經中國人民銀行批准，違反《中華人民共和國人民銀行法》和《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》（即國務院247號令）的有關規定，公開向內部及周邊村鎮群眾變相吸收公眾存款。現已初步查明，大午集團自1995年7月1日以來，累計吸收公眾存款18116·7萬元。
令人值得玩味地是，在中國的一些媒體特別是網絡媒體上，關於孫大午是否有罪的討論特別熱烈。一些法律界的人士出言謹慎，而許多非法律界的人士卻踴躍發言，他們從各個方面為孫大午的行為開脫。有些媒體在報道這一事件時，居然發出了孫大午是因言獲罪的疑問。一時間，一個普通的刑事案件鬧得滿城風雨。
那麼，孫的行為是否構成了犯罪？如何准確看待這一刑事案件呢？
一、中國的法律與民營企業一起成長
指控大午集團變相吸收公眾存款的罪名，在1997年以前的刑法中是沒有的。設立這個罪名的目的，是為了防止企業和個人違反中國信貸資金管理規定，非法吸收公眾存款，破壞中國的金融管理秩序。依照《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》的規定，所謂非法吸收公眾存款，是指未經中國人民銀行批准，向社會不特定對象吸收資金，出具憑證，承諾在一定期限內還本付息的活動。所謂變相吸收公眾存款，是指未經中國人民銀行批准，不以吸收公眾存款的名義，向社會不特定對象吸收資金，但承諾履行的義務與吸收公眾存款性質相同的活動。依據刑法理論和司法實踐，判斷行為人是否構成犯罪的焦點是，行為人是否違法向不特定的人吸收存款？如果行為人僅僅向少數人或企業內部的工作人員吸取存款，一般不能被認定為犯罪。與集資詐騙罪不同地是，非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款不具有占有吸收資金的目的，它只是違反中國的信貸監管規定，擾亂了中國的金融管理秩序。
應該看到，孫大午遭遇的恰恰是中國復雜而又不科學的金融監管制度。為了防范金融風險，中國最高立法機關頒布了中國人民銀行法和商業銀行法，國務院也頒布了《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》。這些法律和行政法規對中國的金融業規定了嚴格的市場准入標准，凡是未經中國人民銀行批准的企業不得從事只有商業銀行才能從事的金融業務。吸收公眾的存款傳統上是中國商業銀行的主要業務，大午集團未經中國人民銀行或其授權機關批准，從事了只有金融機構才能從事的存款業務，在客觀方面確實有犯罪的嫌疑。如果司法機關最終認定大午集團向不特定的廣大公民吸收存款，那麼，這一案件在定性上不會有太大的問題。
然而，在刑法頒布並實施之後，中國的最高立法機關又頒布了一部重要的民事法律——《合同法》。依照這部法律，如果企業向公民借款，到期返還本金並支付利息，法律予以保護。特別值得注意地是，在合同法分則總共十六個條文中，立法者並沒有區分商業借貸與消費借貸，並沒有對借款人和貸款人的主體資格作出限制性規定，這就意味著西方國家常見的消費借貸與商業借貸的區分在我國沒有意義，它同時也意味著中國的企業可以從事借貸性活動。在這樣的法律背景下，法律的適用就面臨著一些難題。因為根據人民銀行法和商業銀行法，從事借貸活動必須具備一定的資格，特別是從事商業性借貸活動的主體必須是經過中國人民銀行批准的金融企業，而依照合同法的規定，無論是消費借貸或是商業借貸，都沒有主體資格方面的特別要求。因此，從理論上說，凡是中國的企業和公民，都可以從事借貸活動。不過，合同法第七條又明確規定，當事人訂立、履行合同，應當遵守法律、行政法規。而根據中國人民銀行法和商業銀行法以及國務院非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法的規定，孫大午的行為確實違法。因此，援引中國合同法為孫的行為進行辯護存在邏輯問題。
中國法律體系的這種特殊的結構，反映出了中國上層建築急劇變革的特征。在二十多年的改革中，中國一方面允許民營企業發展，而另一方面又制定了大量影響民營企業發展的規則。為了逐步擴大民營企業的准入領域，中國的立法當局不得不一次次地修改規則。在生產關系與上層建築的快速變化過程中，一些民營企業家成為了法律與經濟發展之間矛盾的犧牲品。我們可以預言，在中國的金融業全面放開的三年以後，類似的悲劇可能不會再出現。但面對當代中國的法律，如果證據確鑿，孫大午難逃厄運。這是孫大午的悲劇，也是中國當代民營企業家普遍的悲劇。
二、孫大午的不合作精神是否值得提倡
人們注意到，與其他的民營企業家不同，孫大午不滿足於埋頭賺錢，他還將大量的時間和精力用在社會公益事業方面。難能可貴地是，他還主動聯絡一批中國當代知名的學者，對中國改革面臨的“三農”問題進行廣泛地研究。據媒體披露，他多次到北京的高校發表演講，為中國農民爭取權益。如果孫的行為僅僅停留在議政的層次，應該不會有太大的問題。更為嚴重地是，在日常經營中，他寧折不彎，拒絕收買，直接違反了中國商業領域中普遍存在的潛規則。
按照一些經濟學家的觀點，中國的漸進式改革需要很大的成本，其中最主要的成本就是允許少部分既得利益者通過腐敗的方式獲得豐厚的利益，只有收買了當權者，才能保證改革的順利進行。當改革進行到一定階段以後，為了防止秋後算賬所帶來的社會動蕩，應當對那些通過權錢交易獲得不法利益的人實行豁免，保證他們不會成為下一步改革的阻力。孫大午沒有按照這些學者提供的潛規則辦事，他寧願以高出市場平均價格購買產品，也不願意賄賂交易經辦人。據說孫的公司初創時期在買賣種苗的時候，對方曾經暗示可以在價格上作出讓步，但必須給經辦人回扣。孫大午拒絕了，他寧願付出更高的價格，也不願意違法經營。可以相見，與孫大午這樣的人打交道，體制內的當權者很難從中獲得好處。如果孫大午在所有的交易中都嚴格依照規則辦事，那麼，中國現存的潛規則在他那裡就不能發揮作用。對整個社會來說，拒絕遵守潛規則無疑是一件好事，但對於孫大午來說，這樣做必然為今後的發展帶來麻煩。
現在，麻煩終於來了。有人說孫大午是在為自己的不合作行為付出代價。從法制的角度來說，這樣的推理或許並不成立。但從中國改革的實際情況來看，人們不能不承認其中的道理。中國的改革從開始就是在正式規則不完善，而潛規則盛行的狀態下進行的。如果不正視這些潛規則，而采取不合作的態度，必然會給自己帶來災難。
中國改革需要孫大午這樣的不合作精神。但是，中國的改革同樣需要法治的精神。如果孫大午在拒絕潛規則的同時，能夠遵守現行的國家法律和行政法規，自然能夠躲過商業經營中的激流險灘。現在看來，這是站著說話腰不疼，屬於事後諸葛亮。當企業的發展迫切需要資金的時候，當合法的金融機構難以發放貸款的時候，鋌而走險就成為了民營企業家的選擇。企業家以自己的實際行動創造了新型的商業關系，企業家也以自己的實際行動突破了現行法律規則。在每一個企業家倒下的地方，就是中國的立法者需要認真反思之處。我們的法律和行政法規為什麼讓孫大午走上了這一步？
不過，話又說回來，在任何國家，對金融活動都是實行嚴格的市場准入限制的。原因無他，因為金融活動牽涉面廣，容易引起社會動蕩，影響國家的穩定。因此，只要從事金融性活動，必須遵守法律的規定，接受金融監管部門的監督管理。從這一點來說，孫大午的不合作還表現為與中國的正式規則不合作，與中國的金融監管部門不合作。如果說孫大午挑戰潛規則值得提倡，那麼，孫大午無視現行法律規定，變相吸收公眾存款就不值得提倡了。
孫大午的悲劇剛剛開始，未來的發展將會呈現怎樣的狀態人們不得而知。如果司法機關認定孫大午的公司只是向企業內部職工集資，那麼，孫應該被判無罪。如果司法機關最終認定孫大午違反國家的行政法規，向不特定的公眾吸收存款，那麼，孫有可能被判處三年以下有期徒刑。事實上，在孫大午之前，另一個著名的民營企業家牟其中先生也是因為金融問題深陷囹圄。但願今後中國的民營企業家不會在再同樣的問題上折戟沉沙。
垂直領導不能一勞永逸
為了遏制各地亂占耕地建設開發區的勢頭，保護有限的耕地，中央決定對土地的管理機關實行垂直領導，今後縣級以下政府部門不能直接插手土地管理事務。這是繼工商行政管理、技術監督管理等部門實行垂直領導後，中央作出的又一重大制度安排。
垂直管理是一種地方行政權力上收的行政行為。它是在地方政府各自為政、損害了國家的整體利益和長遠利益的情況下作出的一種制度性安排。垂直管理的結果是，地方政府不再擁有過去依照法律所享有的權力，中央政府以及省一級政府在日常行政管理中擁有更多的權力。這種政府機構內部的權力再分配一般是通過憲法和法律實施的。在憲政國家，凡是涉及到中央和地方權力劃分的問題，一般由國家的基本法作出規定。
我國是單一制的國家，但在人民代表大會體制下，地方權力機關擁有非常大的權力。無論是司法安排還是政府人事變動，都有地方人大決定。在分稅制度下，地方人大的權力其實早已遠遠地超過了聯邦制國家州一級立法機關的權力。依照人民代表大會組織法和政府組織法，地方人大決定地方幾乎所有的事務。全國人大作為國家的最高權力機關其實是由地方人大選舉出來的。所以，地方人大對地方事務擁有直接的權力，對全國性的事務也擁有間接的權力。政體上的這種安排，充分滿足了人民當家作主的願望，它和地方自治制度一樣，充分體現了中國特色的中央與地方的憲政關系。
但是，在面臨土地圈占這樣的問題時，地方權力機關往往無能為力。這一方面是因為地方權力機關被弱化，無法對地方政府形成有效的監督；另一方面也是因為地方保護主義在作祟。畢竟在現有的價格體制下，圈占耕地從事工業性開發比種植農作物的利潤要高得多。地方政府出於發展本地經濟的考慮，會無一例外地選擇回報率較高的項目。而這樣一來，土地的亂占現象就會愈演愈烈。為解決這一問題，將土地審批監管部門上收，脫離地方政府的直接領導，自然就成為了中央政府的一項習慣性選擇。
但是，這樣的安排除了面臨決策成本增加的風險之外，最大的問題就在於剝奪了地方權力機關的基本權力，使得地方政府今後難以系統地開展工作。譬如，當地方政府決定上馬某項工程時，除了必要的人大批准程序外，還必須經過上一級的土地管理部門審批，決策的層級增加了，上下級之間發生矛盾的可能性也增加了。
中國行政管理中的這種條條與塊塊之間的摩擦其實早已存在。在解決這些問題時，除了上級機關通過憲法和法律安排的正常程序進行干預之外，更多地是通過中央人事布局的調整來協調各方的關系。這種體制外的安排雖然可以緩解一些矛盾，但未必能夠消解矛盾。垂直管理雖然解決了地方權力在一定程度上的失控問題，但它也從客觀上架空了地方權力機關，使得一些地方政府成為了跛腳政府，因為任何涉及到垂直管理部門監管的事項，都必須與上一級行政機關進行協調，降低了行政決策的效率。一個非常明顯的例子是，工商行政管理機關的垂直管理並沒有從根本上減少市場上的假冒偽劣產品的存在，而技術監督管理部門的垂直管理也沒有從根本上扭轉摻雜使假現象的發生。道理很簡單，垂直管理以後，行政管理部門在執法過程中會更加小心，因為它們必須投鼠忌器，必須照顧到地方權力機關的利益，必須處理好垂直管理部門與地方權力機關的關系。垂直管理其實是荒廢了地方政府的“武功”，加大了執法協調的成本。
垂直管理是基於對地方政府不信任而作出的一種短期制度安排。當前出現的亂占耕地問題，是一些地方政府缺乏誠信造成的。如果改進我國的地方人民代表大會制度，增加政府行政的透明度，這類問題並不難解決。因為只要地方人大機關中有足夠多的農民代表，隨意圈占農民土地的現象就不會發生；如果政府能夠滿足公眾的知情權，那麼土地出讓而產生的腐敗問題就會減少。垂直管理是一種想當然的行政解決方案，它無法解決深層次的問題。只有完善地方人民代表大會制度，讓當地的老百姓真正當家作主，問題就可以得到解決。
當然，由於各地的自然資源要素稟賦不同，在決定本地發展策略的時候，會選擇不同的模式。開發區數量的多少並不是主要問題，問題是開發區能不能給當地帶來實際利益。如果當地政府能夠依法行政，能夠真正地為地方老百姓謀利益，它們自然會按照市場經濟的規律作出正確的選擇。現在的本質問題是，地方政府的一些領導以建設開發區的名義從事各種腐敗活動，嚴重地損害了當地群眾的切身利益。實行土地管理的垂直領導，並不能消除腐敗。因為土地管理部門只是負責蓋章而已，真正的決策者並沒有受到實質上的約束。垂直管理以後，土地腐敗的成本可能會有所提高，但只要地方政府決策沖動不消除，獲取土地管理部門的背書並不困難。事實上，現在一些地方政府部門圈占土地，根本就不需要土地管理部門批准。土地管理部門垂直領導治標而不治本。
不過，土地管理部門領導體制的變化，也提醒我們必須從操作層面認真思考中央與地方政府的關系問題，必須在憲法和法律的框架下，仔細地劃分中央和地方的事權。土地管理部門實行垂直領導後，一些人私下議論：還有哪些領域需要垂直領導？當地方政府機關的權力被一項項收走以後，地方政府還能系統性地開展工作嗎？當然，從憲政的角度來看，由於地方人大已經不能獨立地任命地方政府主要官員，人大的權力也發生變化了。中國的地方人民代表大會制度將何去何從？
從盧武鉉被彈劾想到的
2004年3月12日上午，韓國國會193票對2票通過了反對黨提出的彈劾總統議案，如果韓國的憲法法院最終裁定彈劾案有效，那麼，盧武鉉將作為大韓民國歷史上首位被彈劾下台的總統。是什麼原因導致盧武鉉總統遭遇如此變故呢？據韓國媒體報道，盧武鉉總統背叛執政黨是其中的重要原因，但是，盧武鉉總統親信的腐敗問題是其被彈劾的導火索。盧武鉉總統高舉反腐敗大旗進駐青瓦台，然而執政沒多久，就爆出了盧武鉉的親信、親屬和朋友受賄的問題。盧武鉉總統清正廉潔形象一夜倒塌。更麻煩地是，面對經濟問題，盧武鉉總統沒有像他的前任那樣，向國民謝罪，並低調處理有關事件。而是公然指責行賄的人，最終導致韓國大宇建設公司社長自殺。
盧武鉉總統的遭遇可以被看作是韓國50年來民主政治發展的結果。但是，無論是對於盧武鉉總統本人，還是對於韓國的國民來說，這都是一場令人不安的政治博弈。它給韓國所帶來的政治動蕩立即顯現出來，韓國的股市也一路下跌。
經濟審查制度要具有可操作性
這是文明社會必須承受的代價。然而，在多黨制之外，有沒有其他的監督方式呢？在中共中央日前頒布的黨內監督條例中，對各級一把手的監督問題作出了原則性規定。全國政協委員、國家審計署副審計長令狐安在全國政協十屆二次會議上透露，中共中央有關部門今年將啟動省部級高官經濟責任審查制度，通過隨機試點，逐步探索，最終出台在全國范圍內實行的審查條例。令狐安介紹，對一把手的經濟責任審計內容將包括四個方面：一是政府財政收支執行情況；二是國有資產在其任期內的變化情況；三是領導人個人有無違反國家財政制度的失職行為以及經濟犯罪行為；四是政府投資的重大工程資本運行情況。
可以想見，在不遠的將來，省部級一把手的任免將會更加透明。在省部級一把手主政期間，政府財政收支情況、國有資產的增值保值情況、重大工程資本運行情況以及領導人個人的所作所為都將以審計報告的形式披露出來。政府官員的任免再也不能進行暗想操作了。
然而，實行省部級高官經濟責任審查制度以後，除了按照黨內監督條例對有問題的高級官員作出紀律處分之外，能不能像韓國那樣，通過啟動彈劾程序，迫使高官下台？換句話說，啟動高官經濟審查制度以後，有關審計報告會不會提交全國人大及其常委會，全國人大及其常委會能不能依照現行法律，對有問題的高級官員作出罷免的決定？
民主發展的歷史提醒我們，民主制度的設計不能成為半導體。如果僅僅有經濟責任審查制度，而沒有對高級官員的罷免制度，或者雖然有相關制度，但在現實生活中無法啟動，那麼，經濟責任審計制度最終也將會流於形式。現代民主政治的基本架構應當是雙向的，也就是說，在體制內部有關制度應當具有回環性，它不僅要規定政府高官的責任制度，而且還要規定違反責任的法律後果。在體制外，有關的制度應當具有可檢驗性，應當允許民眾通過公共媒體了解有關制度的運行情況，及時把握有關的信息，並且能夠參與其中推動制度的實施。
我們絲毫不懷疑省部級高級官員經濟責任審查制度的可行性，但是，如果有關的審查工作缺乏必要的制度保障和輿論支持，那麼，省部級高級官員經濟責任審查制度最終可能會變形。這不是危言聳聽。在我國已經出台了相當多的經濟審查制度，僅禁止領導干部及其配偶、子女經商辦企業，中央和各個地方政府就出台了近50部規定，但到現在為止，領導干部經商辦企業的情況仍然十分嚴重。甚至在個別地區，領導干部經商被當作行政體制改革的典型而大力推廣。省部級高官經濟責任審查制度必須有相關的配套措施，制度的操作必須是公開透明的，只有這樣，省部級高官經濟責任審查制度才能落到實處。
經濟審查制度需要配套措施
從目前的情況來看，要想啟動省部級高級官員經濟責任審查制度，至少需要以下配套措施：第一，必須有明確細致的財政預算審查體制。現在一些地方官員為了出政績，不惜推行赤字預算，導致中國大部分地區財政成為了赤字財政。如果不能制定詳細而明確的財政收支計劃，並且嚴格按照預算法的規定向權力機關報告有關的預算執行情況，那麼，省部級高級官員經濟責任審查制度無從談起。第二，必須建立完善的國有資產監管體制，實行責權利相統一的分級管理模式。現在一些地方政府通過重組和變賣的方式把國有資產無償的或者以極低的價格出讓給民營企業，導致大批國有企業職工下崗，國有資產流失殆盡。如果不從根本上建立完善的國有資本授權經營法律制度，任由政府官員隨意處置國有資產，那麼，有關國有資產在政府官員任期內變化情況的審計也將沒有制度依據。第三，必須建立民主決策機制，防止少數人的錯誤決策導致國有資源配置的浪費。第四，必須建立完善的個人收入申報制度，從根本上查清領導人個人有無違反國家財政制度的失職行為和經濟犯罪行為。
應當改革審計管理體制
在相關的配套制度沒有出台之前，改變審計監督體制也很有必要。我們不能設想，在決策、執行和監督為一體的行政體制下，如何保證及時查處省部級高官的違法問題。也不能想象，在沒有民意機關參與的情況下，作為政府組成部分的審計機關如何能夠對一把手的所作所為作出客觀公正的評價。現代政府就象是玻璃魚缸中金魚，應當時時刻刻置於公眾的監督之下。審計機關作為國家的“看門狗”，當然不能受制於玻璃魚缸中的金魚。審計機關應當隸屬於全國人民代表大會，應當成為民意機關監督政府的具體的職能部門。如果不改變現有的審計體制，那麼，有關省部級高官的經濟責任審查制度最終可能因為某個領導人的批示而徹底走形。所以，歷史的經驗告訴我們，在建立經濟責任審查制度時，必須未雨綢繆，首先明確審查機關的法律地位，通過制度上的合理安排來減輕審計機關的工作壓力。
從國有企業的領導干部經濟責任審查制度，到縣級以下國家干部經濟責任審查制度；從國家對行業部門的專項審計，到實行省部級高官經濟責任審查制度，中國的反腐敗力度正在不斷加大。但是應當看到，越是涉及到高層的利益，反腐敗的困難程度也會越大。正如人們經常思考的那樣，當審計部門對其他部門和政府高官進行經濟責任審查時，誰來“審計”審計部門？當審計文件需要更高級別的官員批准方能發布時，誰來審查最終的決策者？制度的設計總是從最壞的角度思考問題，當我們的制度中存在死角，或者將一部分人排除在監督之外，那麼，制度最終將會變得毫無意義。
高官經濟審查制度只是一個階段性制度
現代法治的基本理念是，在法律之上有憲法，在憲法之上只有浩瀚的星空。每個人都必須置於憲法和法律的管轄之下，不允許任何人以任何方式逃避法律的監督。從這個意義上來說，中央啟動省部級高級官員經濟責任審查制度只是一個階段性的成果，在不遠的將來，中國必將以法律的形式出台對所有高官的經濟責任審查制度。
行百裡者半九十。中央啟動高官經濟審查制度，是中國行政體制改革的又一重大突破。它必將從更高的層次推動中國的反腐倡廉工作。但是，必須看到，中國的反腐敗工作開展到今天，一些憲法和法律上的漏洞逐漸地顯現出來：中央和地方的事權將如何劃分？在“條條”和“塊塊”之間如何進行權力的分配？地方政府有沒有獨立的完整的財產權力？中央政府和地方政府在國有資產的處置方面有沒有法律上的分權機制？今後，國務院的行政部門如何設置才更符合憲法的規定？地方人大機關在多大的范圍內能夠決定地方的事務？
作為擁有十三億人口的大國，當然應該建立必要的中央快速決策機制。但是，如果缺乏適當的權力分配，沒有公眾的廣泛參與，那麼，中央決策的信息搜集和信息反饋將會異常的緩慢，因此，在反腐倡廉的問題上我們也應該大膽地解放思想，讓地方權力機構和公眾擁有更多的參與決策的權力，只有這樣才能及時發現問題，處理問題。換句話說，在建立高官經濟審查制度時，既要有縱向思維，也要有橫向思考，那就是允許地方權力機關和廣大公眾更多地參與到決策體制中來，保證高官經濟審查制度不至於因為決策程序繁多而導致失效。盧武鉉總統被彈劾，從某種意義上說是公眾與媒體監督的結果。我國也應該大力倡導新聞輿論監督，發揮公眾的力量，將反腐倡廉的工作推向深入。
保護私有財產寫入憲法的意義
——寫在憲法修正案通過之日
我們都是有產者
2004年3月14日下午，第十屆全國人民代表大會第二次會議以2863票贊成，10票反對，17票棄權的表決結果，通過了全國人民代表大會常務委員會提交審議的關於修改憲法部分內容的草案。這部備受矚目的憲法修正案是由中國共產黨中央委員會於2003年12月12日向全國人民代表大會常務委員會提出的。從中國共產黨中央委員會提出修改憲法的建議，到全國人民代表大會常務委員會正式提交議案，再到全國人民代表大會審議通過，期間經歷了三個月的時間，速度之快，在各國的憲政史上非常罕見。
這次修改憲法的重要內容，就是要加強私有財產的保護。據媒體報道，在兩會期間，全國工商聯多次提出將保護私有財產寫入憲法。中央電視台《中國財經報道》節目記者曾經就這一提案在北京、上海和廣州3大城市作了抽樣調查，調查結果表明，超過9成的居民表示贊同這項提案，只有7%的居民持反對態度。在這次調查中，還涉及到國家是否可以有償征用私有財產的問題，17.5%的居民持無條件同意的態度，15%的受訪者表示不同意任何條件的征用私有財產，還有67.5%的人同意有償征用，但希望補償標准由雙方共同制定。（《青年時訊》2004年3月14日）由此可見，保護私有財產的條款寫入憲法具有廣泛的群眾基礎。
市場經濟發展到今天，這樣的調查結果並不出人意料。因為從無產者到有產者，中國公民已經普遍擁有了經濟獨立的地位，不論多少，我們都是有產者。相對於一窮二白的時代，今天的人們更加關注自己的財產，關注財產的保護問題。憲法將保護私有財產的內容明確寫入條文之中，是市場經濟發展的必然結果。
但是，現代民主政治的發展提醒我們，雖然每一個公民都有保護自己財產的訴求，但如果時機把握不當，仍然有可能損害多數人的利益。在現實生活中，同樣都是有產者，但僅僅擁有生活資料的人和擁有生產資料的人利益訴求是不一樣的。在我國1982年頒布的憲法中明確規定，“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權”。“國家依照法律規定保護公民的私有財產的繼承權”。這一規定著眼於保護公民的生活資料。因此，對那些只有生活資料的人來說，並沒有修改憲法的強烈欲望。相反地，那些在改革開放中，占有大量生產資料的人，才會迫切需要修改憲法，擴大財產的保護范圍。所以，面對不同的有產者，修改憲法還是不修改憲法，以及在什麼時期修改憲法意義完全不同。
事實上，盡管有關決策部門刻意淡化憲法修改中的爭論，但一些媒體還是披露出了憲法修改的方案之爭。據中國人民大學憲法學教授許崇德回憶，在中共十六屆三中全會之前，中央修改憲法領導小組曾經召開了幾次修改憲法的座談會。在會議上關於修改憲法的方式問題曾經出現了三種意見：一部分專家主張保持憲法的穩定性，認為不應該頻繁修改憲法。個別專家更是直言不諱，認為從1982年憲法通過以後，已經經歷了四次憲法修改，這和西方國家比起來，已經很多了。也有一部分專家認為，中國的憲法不應該修修補補，而應該像1975年、1978年和1982年那樣，推倒重來。(《國際先驅導報》2003年10月27日)當然，上述兩種意見都沒有被中央所采納。這次修改憲法采取了與以往相同的做法，通過修正案的方式，修改和增加了憲法的有關內容。
就憲法修改的具體內容而言，也引起了極大的爭論。喻權域委員曾經在多個場合大聲疾呼，反對將私有財產神聖不可侵犯寫入憲法。他說，對於財產的所有權保護問題，我國憲法已經有明確規定，譬如：國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益，社會主義的公共財產神聖不可侵犯。國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。他認為我國憲法對財產所有權的這些規定，符合當前市場經濟發展的需要。憲法是國家的根本大法，只能作出原則性的規定。他在查閱了日本、意大利、原西德、印度、巴基斯坦、孟加拉國、荷蘭、比利時、委內瑞拉、玻利維亞、埃及、菲律賓、希臘、西班牙、泰國、秘魯、韓國等國的憲法之後，認為這些國家對財產權的規定並沒有提出神聖不可侵犯的問題，相反地，憲法對私有財產作出各種限制，要求私有財產服從公共利益，或者不損害公共利益，甚至在必要的時候，政府可以依照法律，有償征收私有財產(《國際先驅導報》2003年10月27日)。
其實，圍繞著憲法中關於私有財產保護規定的爭論，充分反映了我國市場經濟發展到一定階段，社會結構明顯分化的特點。在每個人的私有財產相對稀少，彼此之間的利益紛爭尚不明顯的時代，關於憲法中私有財產保護的規定不會出現如此大的爭議，只有在財產被大量的掌握在個人的手中，並且資源的分布極不平衡的情況下，修改憲法中關於財產保護的規定才會如此地引人注目。
此次修改憲法實際上是要解決以下三個關系：第一，國家與個人的財產關系；第二，市場主體之間的財產關系；第三，國家、個人的財產使用關系。各國的憲政文明史其實都是圍繞著以上三大關系展開的，只不過由於所處的時代不同，各國憲法的側重點不一樣罷了。
在憲政文明的早期，“無代表不納稅”成了西方國家處理國家與個人財產關系的基本原則。未經代表同意，即使國王也不得隨意增加稅收。資產階級革命勝利以後，確立了嶄新的憲法。1789年的法國大革命提出了“私有財產神聖不可侵犯”的口號。這是為防止封建王朝隨意剝奪資產階級的財產而提出的有針對性的政治綱領。在法國的《人權和公民權宣言》第17條中明確寫上了“財產是神聖不可侵犯的權利”的內容。然而，當資產階級與封建貴族之間的政治斗爭逐漸緩和，法國人立即制定了新的憲法，將私有財產神聖不可侵犯修改成為：所有權就是各個公民有隨意享受和處分其財產、收入、勞動成果和實業成果的權利。（1793年《人權宣言》第16條）除非經合法認定的公共需要所必須時，並且在公平和預先賠償的條件下，任何人的財產的最小部分在未征得其同意之前不受剝奪。（1793年《人權宣言》第19條）
法國憲法的變遷，充分說明了隨著社會政治經濟狀況的發展，憲法也應該與時俱進。在處理國家與個人的財產關系時，不能僅僅看到資產階級革命早期憲法中的規定，也應該看到，隨著社會經濟的進步，憲法關於財產保護的規定也有了更深層次的含義。我國憲法修正案沒有局限於規定私有財產神聖不可侵犯的內容，而是正確處理了國家和個人的財產關系，寫入了合理補償的內容。看到了財產所有和財產使用之間的辯證關系，為社會資源的合理配置留下了廣闊的法律空間。
財產的多少，決定了我們對憲法中關於財產保護規定的關注程度。當現代一些文明國家已經將注意力集中到財產的使用方面時，我們國家正在修改憲法，擴大財產的保護范圍。在這個過程中，不同的人基於自己經濟利益的考慮，提出了不同的修改建議，這是完全可以理解的。然而，作為立法者，必須兼顧社會各個利益群體的需求，符合人類社會發展的整體要求，只有這樣，我們的憲法才會有持久的生命力。
我們都是有產者，這是修憲的最基本的經濟基礎。但是，正因為有些人擁有生活資料，而有些人同時擁有生產資料，所以，在修憲的過程中間才會有不同的意見。全國人大通過的憲法修正案中，既強調了對個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益的保護，同時又規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用並給予補償。這是兼顧到社會各方的利益，具有強烈的時代性和歷史性。
一些學者注意到，當今世界各國憲法對公民政治權利和社會權利的表述濃墨重彩，而對公民商業權利特別是財產權利的規定卻輕描淡寫，以為這些國家並不重視對私有財產的保護。其實不然，在這些國家，私有財產的保護是整個社會發展的基石。他們的憲法以私有財產不受侵犯為假定，並在此基礎上為私有財產的使用制定了許多科學的規范。而在我們國家，私有財產的保護是前提，是必須首先通過憲法明確約定的公民基本權利。所以，修改憲法重申對私有財產的保護，並且進一步擴大私有財產的保護范圍，確立私有財產的征用補償制度，具有十分重要的現實意義。我們所處的時代決定了我們憲法的表現形式，我國生產關系的現狀決定了我國憲法對財產保護的主次和輕重。任何脫離憲法的整體，而片面地強調某一個憲法條款，對某一個階層實行特別保護都是不適當的。我們必須學會用歷史的眼光來看待中國的憲法，看待憲法中財產權保護制度的變遷。
如何保護私有財產
自從1982年12月4日憲法頒布以來，我國四次修改憲法。每一次憲法的修改都涉及到了財產權利的保護與分配問題。在此次通過的憲法修正案中，關於財產保護的規定主要集中在以下方面：一是完善土地征用制度；二是明確國家對“非公有制經濟”權利和利益保護的內容；三是增加了對公民的私有財產征收或征用的合理補償制度；四是提出了建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。這些規定，有的已經在國家現行的法律中有所體現，有的已經通過專門的行政法規和部門規章加以落實。憲法修正案只不過是將現實生活中已經存在的法律制度和行政規范納入到憲法體系中罷了。這種先有法律加以實施，爾後再由憲法加以確認的立法例，充分反映了我國漸進式改革的特點，也反映出中國特有的政治生態變化情況。在有些時候，法律的規定、行政法規的約束、甚至是紅頭文件的指示都可能比憲法更有實效。憲法修改的滯後性反映出中國仍然處在一個從人治向法治過渡的階段。在這個過程中，憲法的有關表述意味深長。
修正案將憲法第十一條第二款修改為：國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，並對非公有制經濟依法實行監督和管理。在這段表述中，突出了對合法的權利和利益的保護，強調了依法對非公有制經濟實行監督和管理。那麼，按照中國現行的法律機制，憲法中所表述的法究竟呈現出什麼狀態？2003年的最後一天，河北省政法委出台了《關於政法機關為完善社會主義市場經濟體制創造良好環境的決定》。這部被稱作河北省政法干部30條的文件，提出了我國刑法第87條所規定的追訴時效問題。決定要求，對於民營企業創業初期的犯罪行為，已經超過追訴時效的，不得啟動刑事訴訟追訴程序。在追訴期內，要綜合考慮犯罪性質、情節、後果、悔罪表現和所在企業當前的經營狀況及發展趨勢，依法減輕、免除處罰或者判處緩刑。這個由黨的政法機關制定的規范性文件雖然不具有法律約束力，但在河北省確實起到了保護私營企業和私營企業投資人的作用。依照憲法修正案的規定，國家對非公有制經濟依法實行監督和管理，但是按照河北省政法委的規定，一部分已經構成犯罪的私營企業投資人顯然不受監督和管理。那麼，憲法修正案的規定到底出於何種目的呢？
首先，什麼是合法權利？什麼叫利益？在各個國家的法學教科書上，關於權利的表述是不一樣的。在我國，權利一般被認定是義務的對稱，在法律上它是一種權利主體可以具有一定作為和不作為的許可。在民法學界，將權利稱之為依法可以為或者不為一定行為的可能性。從本質上來說，權利就是一種利益。權利來源於法律的規定。因此，只能有合法的權利而不可能有不合法的權利。當我們在使用權利概念的時候，其實就隱含著一種法律上的許可。沒有法律規定，我們沒有權利而只有自由。自由分為兩種：一種是自然法賦予人們的與生俱來的“自然權利（譬如吃東西、繁衍後代等）”；一種是實在法賦予我們的行使某種權利的空間。當法律沒有規定的時候，我們擁有絕對的自由。當法律作出規定的時候，我們擁有了某種權利。正是由於權利的普遍性和多樣性，以至於《牛津法律大辭典》認為，“這是一個受到相當不友好地對待和被使用過度的詞”。權利從本質上來說，體現的是一種社會關系，這種社會關系由於受到法律的調整而變成了法律關系，具有了權利和義務的內容。在現代民主社會，由於法律的繁復，自由往往是法律所規定的自由，那種基於自然規范而呈現出的無限制的自由已經不復存在了。關於權利的規定有消極和積極兩種方式。從消極的方面來看，凡是法律沒有禁止的，公民和其他的市場主體都可以做；從積極的方面來看，任何一個文明國家都會通過憲法和法律賦予公民基本的權利，防止國家權力機關基於對公民和其他市場主體權利認知的錯誤，侵犯公民的基本自由。
憲法修正案將個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的權利限定在合法方面，從邏輯上來看似乎具有雙重意義：一方面它承認權利是一種法律的許可；而另一方面似乎又隱含著權利可能具有不合法性。從詞義學上來看，利益有合法與不合法的區分，而權利必然是一種合法的利益。所以，如果從正常的表述來看，憲法應當將非公有制的權利和合法的利益並列，而不應該將“合法”作為權利的限定語。
然而，由於中國實行的是分層立法體制，除最高權力機關——全國人民代表大會及其常委會有立法權外，國務院和各個地方的人民代表大會及其常委會都有立法權。除此之外，依照立法法的規定，國務院各行政部委和地方政府還有制定規章的權力。因此，“合法”的“權利”未必就能受到憲法的保護。這是中國立法史上和憲政史上特殊的現象。如果無視這種歷史現象，而片面地從字面上來思考有關問題，可能會得出一些荒謬的結論。
憲法中這種特殊的規范表達方式，固然為包容不同層次的法律規范提供了巨大的空間，但它也開創了這樣一種先例，那就是允許法律、行政法規、地方性法規甚至部門規章挑戰憲法上的權利。由於目前憲法具有不可訴性，所以，即便憲法中規定的權利被法律或者行政法規、地方性法規乃至部門規章所限制或剝奪，公民也無法通過訴訟的途徑進行權利的救濟。
在憲法中強調利益的合法性沒有錯，但是，如果對權利作出限制，但又沒有規定限制公民憲法上權利的法律規范有哪些，就很可能為一些地方立法機關利用地方性法規和地方政府規章侵犯公民的合法利益埋下伏筆。憲法是至高無上的大法，在憲法之上只有燦爛的星空。憲法中不應該有授權不明的情況，更不應該授權法律、行政法規、地方性法規、部門規章和其他的規范限制甚至剝奪公民的權利。憲法上的權利是絕對的。在一些國家明確規定，即使立法機關制定的法律，也不能剝奪公民憲法上的權利。憲法上的權利不受限制，包括不受法律的限制，應該成為我們修改憲法的一個基本的指導思想。如果允許法律不受約束的限制公民憲法上的權利，那麼，憲法上保護公民財產權利的規定毫無價值。
其次，在我國現有的法律規范中，有沒有剝奪公民和其他市場主體憲法權利的規范呢？由於我國實行的是漸進式的改革，在立法取向上存在著明顯的分階段逐步授權的現象。例如，關於國有企業，依照原來的規定，企業的所有權和經營權屬於國家，只是到後來，為了適應市場的需要，將經營權逐步地交給了企業的經營者。但是，由於中國國有企業普遍缺乏約束機制，出現了“一放就亂”的現象，所以，在授權的過程中，國家立法機關和最高行政機關采用了逐步授權的方式，一步步地賦予國有企業本來應該享有的權利。這種分階段授權的方式給人這樣一種錯覺，那就是讓人們誤以為權利來自於政府而不是來自於法律本身。由於這種思維定勢，導致中國的改革幾度出現反復，公民和其他市場主體並沒有從根本上獲得應有的權利。行政許可法雖然規定了行政許可事項的設置權限及許可的程序，但可以想見，在相當長的時間內，公民和其他市場主體還不可能完全擁有憲法上的權利。憲法修正案是為公民和其他市場主體爭取到基本權利的大好機會，但由於憲法修正案事實上賦予了立法機關限制公民權利的內容，所以，今後非公有制經濟主體的權利要想落到實處，還需要我們付出很大的努力。
從具體的法律文件來看，我國的土地管理法、城市房地產管理法以及其他的一些法律對公民財產權的保護作出了明確的規定。但由於公民的財產權是無法窮盡的，它既包括靜態的權利，也包括動態的權利；既包括具體的權利，也包括抽象的權利；既包括單個的權利，也包括權利的集合，所以憲法不可能對所有的公民權利作出規定。如果憲法僅僅宣示公民有一部分的權利，或者僅僅規定公民有合法的權利，那麼，憲法修正案就不可能滿足公民和其他市場主體對憲法的美好訴求。憲法必須高於法律之上，通過一般的抽象，對公民的財產權利作出基本的規定，並且明確重申憲法上的權利不能通過法律、行政法規、地方性法規、各部門規章加以剝奪。憲法的修改並沒有改變中國當前法律之間存在著的深刻矛盾問題，也沒有改變憲法、法律、行政法規、地方性法規以及一些地方頒布的紅頭文件之間存在的尖銳沖突。憲法只是重申國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權，保護非公有制經濟的合法的權利和利益。
憲法的價值不僅僅在於具體規定了哪些人的權利，而在於它規定所有人的權利都能得到保護；憲法的價值不僅僅在於具體羅列了哪些權利，而在於它規定憲法上的權利不能通過法律和其他的規范加以剝奪；憲法的價值不僅僅在於具體規定權利的救濟程序，而在於它規定憲法上的權利具有可訴性。
從這個角度來看，中國的修憲之路依然漫長。因為在我國有太多具體的法律與憲法規定發生沖突的現象。比如，我國憲法規定公民有受教育的權利，但是，到目前為止中國在義務教育階段的政府經費投入仍然達不到世界的平均水平。譬如，公民有依法納稅的義務，但是由於我國的稅制不合理，納稅機制不健全，導致中國不同階層、不同群體的稅收負擔嚴重不平衡。取消農業稅，其實是從憲法的角度切實保證農民的利益，但是，應當看到，在相當多的地區，農業稅仍然具有頑強的生命力。
財產是社會關系的集中體現。對財產的保護在我國現行的法律中仍呈現混亂的狀態。憲法修正案出於對現存社會生產關系保護的需要，特別強調對個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益的保護，是在特殊時期對現行法律規定的一種憲法上的確認。要想從根本上保護公民和其他市場主體的基本財產權利，還必須跳出所有制的思維模式，從整體上對中國公民和其他市場主體的財產給予保護。
保護私有財產必須樹立正確的法治觀念
憲法是寫滿權利的一張紙。在不同的時代背景下，在不同的社會環境中，權利的內容不盡相同。但是，人類文明發展的過程中，在保護公民的權利特別是財產權利方面，總有一些具有普遍意義的價值觀念。我們的憲法修改和憲法的實施也需要遵從這些體現人類智慧的普遍的價值觀念。
首先，我們必須真正理解憲法的意義，從憲法本身尋找到保護公民的財產權利的源頭。憲法是一個國家公民共同制定的契約。如果憲法的修改和實施脫離了民眾，那麼憲法規定的權利將毫無價值。我國此次憲法修正案，在全國人民代表大會上高票通過，這說明此次修憲具有廣泛的民意基礎。但是，正如媒體所擔心的那樣，寫在紙上的權利並不一定能夠真正落實到現實生活中去。所以，溫家寶總理特別強調，“黨領導人民制定憲法，黨的領導人和全體黨員要模范遵守憲法”。“憲法是我們的根本大法，它不以領導人的更換而變更，也不因領導人注意力的改變而改變。憲法修正案通過後，我們要認真執行憲法的規定”。(溫家寶2004年3月14日下午記者招待會上的講話)
其次，我們必須真正理解憲法的內在價值，從根本上建立憲法的保護機制。憲法是什麼呢？憲法是一個國家的總章程。在這個總章程中，不僅要規定權力機關的架構，公民的基本權利，而且要從動態的角度，保證權力機關能夠准確的行使權力，保證公民的基本權利不受侵犯。西方國家的憲法，既著眼於權力機關的運作方式，更著眼於控制權力機關的權力行使。在一些發達國家，憲法中有許多“不得立法”的條款。這些條款從根本上限制了立法機關的權力，從而防止公民憲法上的權利被立法機關以法律的形式剝奪。換句話說，在這些國家裡，關於公民權利的規定是開放的，而關於立法機關和行政機關的權力是封閉的。未經憲法授權，立法機關不得立法，行政機關不得行政。這種通過控制權力機關的權力最大限度保護公民權利的做法，值得中國的最高權力機關進一步修改憲法時參考。
不僅如此，在一些國家還明確規定，即使在憲法中也不得限制或剝奪公民的一些基本的權利。這種基於對公權力的極度不信任而制定的憲法，使得這些國家的公民有廣闊的自由競爭空間。憲法就象是地上的一個圓，在圓圈之內是公共權力部門行使權力的領地，而在圓圈之外，則是公民自由張揚權利的空間。這種先進的立法觀念可以保證國家權力機關不會隨意剝奪公民的權利。憲法真正成為了保護公民權利的根本大法。在個別國家，通過賦予司法機關一定的司法審查權，保證立法機關不會通過制定法律，剝奪公民的基本權利。
在我國，全國人民代表大會是國家的最高權力機關。全國人民代表大會制定的法律也不得與憲法發生沖突。然而，由於我國沒有憲法法院，沒有完善的憲法訴訟體制，因此，當法律、行政法規、地方法規、部門規章和地方政府規章中出現違反憲法的情況時，缺乏快速的應變機制和權利救濟程序。所以，要想真正把憲法上保護財產權利的規定落到實處，除了共產黨作為執政黨模范遵守憲法之外，還必須在憲法體制上下功夫，保證國家權力機關包括立法機關不至於隨意限制公民和其他市場主體憲法上的基本權利。
第三，我們必須以憲法為鏡子，認真梳理我國當前法律、行政法規、地方性法規和部門規章以及地方政府規章中關於財產權利規定的內容，找出它們之中的不和諧之處，依照憲法規定及時修改。從1979年初到現在，全國人大及其常委會通過了440多件法律、法律解釋和有關法律問題的決定，其中現行有效的法律有200多件，國務院制定了960多件行政法規，地方人大及其常委會制定了8000多件地方性法規，民族自治地方制定了480多件自治條例和暫行條例。我國以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經初步形成。但是，在這些法律規范之間，普遍存在著矛盾和沖突。例如，我國郵政法關於郵政專營的規定，限制和阻礙了民營企業進入部分物流市場。比如，在我國城市房屋拆遷中，出現了大量的非法拆遷現象，一些地方政府打著維護公共利益的幌子，與民爭利。在土地的轉讓過程中，一些不法之徒與當地官員勾結在一起，隨意剝奪農民的基本財產權。如果允許這樣的法律、行政法規、部門規章繼續存在，那麼，憲法上關於保護公民私有財產權的規定就將成為空談。
憲法是出世的，它高高在上，統領著國家的法律體系；但憲法又是入世的，它從財產的所有、財產的轉讓、財產的消費等各個環節規范人們的行為，認真地體察公民的感受，小心的呵護公民的權利。憲法對公民財產權利保護的方式不在於時時出擊，而在於有約在先，通過規范立法者、執法者的權力，達到保護公民財產權利的目的。
第四，我們必須從憲法的高度認真對待行政權力與市場主體經營自主權的關系，從動態的角度切實保護公民的合法財產權。現在，我國經濟發展面臨著一些現實的瓶頸。當能源和原材料供應不足時，一些地方政府習慣於通過行政手段影響市場主體的經營活動。比如，當一些地方供水不足時，政府部門習慣於強行關閉一些用水企業。某些城市為了防止青少年沉溺於網絡游戲中，強行關閉獲得營業執照的網吧。還有些城市為了防止出現火災事故，干脆要求整個行業停業整頓。這些措施從表面上看維護了公共秩序，但其本質是損害了企業最基本的經營權利。這些行政行為所造成的影響比直接掠奪企業的財產還要惡劣。所以，保護私有財產權利，首先就是要從憲法上承認市場主體的資格，防止行政機關不當地剝奪市場主體的經營權利。
第五，我們必須從憲法角度理順行政體制，為保護公民的合法財產提供良好的行政環境。在我國，由於各地生產力發展水平極不平衡，一些地方政府背負著龐大的財政赤字。為了彌補財政虧空，一些地方政府部門經常性的向企業索要財物。因此，要想真正保護公民的合法財產權利，必須改革我國的行政體制，減輕公民的負擔。目前我國鄉鎮撤並工作已經開展起來，7400多個鄉鎮已經被精簡。但是，我國行政架構不合理的問題仍然突出，事權的分配仍然不明確，財產權利的分配缺乏穩定性。保護公民的財產，必須首先建立精簡高效的行政體制，讓有限的行政經費真正用在為老百姓辦實事上面。比如，現在我國義務教育階段財政撥款具有明顯的地方性，不同地區義務教育撥款差異很大。外出務工人員子女的教育問題始終得不到根本性的解決。中央政府應該在充分掌握信息的情況下，適當考慮加大轉移支付的力度，防止一些地區因為教育投入不足而缺乏再生產的能力。
可以說，保護私有財產是一項系統工程。如果憲法僅僅確立了公民的財產權利，而沒有建立科學高效的行政體制，那麼，保護公民財產權利的目的也將無法實現。
第六，我們必須從憲法的角度認真考慮各地生產力發展的不均衡性，大力引導地方性立法，適當減少國家立法。法律如果僅僅考慮到生產關系發展的要求而沒有考慮到生產力發展的要求，那麼它就只有客觀性而不具有科學性。只有以“三個代表”為指針，按照生產力的發展要求加強地方立法，才能切實的保護公民的財產權利。現在，我國的法律在許多地方難以實施，究其原因，就在於這些法律本身不符合當地生產力發展的要求。所以，保護公民的財產首先要實事求是，根據各地生產力發展狀況，制定科學的地方性法規。
第七，我們必須從憲法的高度，牢固樹立現代財產觀念，既重視財產的所有關系，也重視財產的使用關系，打破所有制觀念，從根本上為資源的合理流動創造良好的法律環境。我國憲法修正案立足於當前的實際情況，強調對個體經濟、私營經濟等非公有制經濟主體權利的保護。今後，我們在進一步修改憲法時，應當淡化所有制，實現各類財產的平等保護。
憲法是系統性的整體，保護公民的財產權利體現在憲法的各個方面。如果不轉變觀念，在各個環節切實維護公民的利益，那麼，即使憲法中羅列再多的保護財產權利的條文，公民的財產權利仍然無法實現。所以，我們在討論公民財產權保護的問題時，必須將憲法看作是一個系統的有機的整體，從不同層次的全面分析我國憲法的價值。
解決當前面臨的經濟問題同樣需要完善憲法
在取得9.1%的經濟增長率之後，中央政府及時調整了未來的經濟發展目標，健全了國民經濟核算體系，力圖為今後經濟的健康發展創造良好的制度環境。
但是，我們看到，中國未來經濟的發展仍然面臨許多變數。首先，中國的稅制不平衡導致中國資本流動異常現象加劇。在以往的經濟增長中，投資的拉動作用居功至偉。除了國家的財政投入之外，外資投入也占有相當大的比重。然而，中國的外資並不都是實質意義上的外資，其中有許多變相的內資。據測算，2003年1月份到11月份，中國利用外資471.5億美元，比2002年中國利用外資527億美元要少。即使如此，中國利用外資的總額仍居世界第三位。之所以有大量的外資湧入中國，是因為中國制定了特殊的外資稅收政策。目前，中國內資企業平均所得稅率為22%，而外資企業所得稅率平均為11%。不僅如此，外資企業還享受許多內資企業所沒有的稅收減免優惠。在這樣的背景下，許多中國的內資企業不得不通過曲線的方式，將內資轉變為外資。現在，在中國投資最多的國家和地區是香港和維爾京群島。而來自香港的許多資本其實都是中國內地企業在香港分支機構的資本。維爾京群島的企業也大多是有中國人投資注冊的。因此，中國出現了一邊吸引外資，一邊流出內資的特殊現象。如果政府不修改稅法，那麼，中國依靠投資拉動經濟增長的手段可能失靈。中央政府已經宣布，2004年將實行內外資企業所得稅合並，降低企業的所得稅，這是保證中國投資市場健康發展必要的制度調整。但是，這樣一來，有可能會造成部分外資和內資一起出逃，因為過去那種一邊虧損一邊追加投資，依靠關聯企業贏利的經營模式可能不復存在了。
其次，從消費方面來看，由於中國實行的是累進制個人所得稅法，因此，不利於刺激消費。現在，我國的個人所得稅法是典型的以個人收入為征稅對象的稅收制度安排，沒有照顧到中國的家庭結構，因而出現了個人所得稅負畸輕畸重的現象。有些家庭負擔很重，主要勞動力繳納個人所得稅後，已經無力負擔其他家庭成員的日常生活開銷；而有些家庭成員負擔很輕，在扣除個人所得稅後，仍有大量的稅後結余。中國的個人所得稅法必須借鑒美國等一些國家的個人所得稅制度，將納稅人的家庭情況考慮到計稅依據中去，從根本上改變中國的個人所得稅結構。
最後，從外貿出口角度來看，由於中國的“世界工廠”定位，使得中國必然會遭到其他國家不間斷地反傾銷指控。一些外國大型企業利用中國廉價的土地資源和勞動力資源，實行“兩頭對外”的經營戰略，賺取了大量的外匯。但在中國一些沿海地區，外貿的興盛背後是工人福利水平的降低。有些地方政府的稅收甚至少於土地批租價格，外貿面臨著“叫好而不叫座”的奇怪現象。由於一些國家和地區頻繁使用反傾銷手段，打亂了中國企業的出口部署，使得部分外向型的企業難以為繼。中國未來的外貿發展面臨嚴峻的考驗。
針對這種情況，中國政府必須加快理順中國內部稅收關系，建立公平競爭的法律平台，制定鼓勵消費的政策，引導國民實現健康的消費預期。與此同時，必須著力解決中國外貿出口的市場經濟國家地位問題，完善原產地規則，保證中國的外貿持續健康發展。而要實現上述目標，必須在憲法許可的范圍內，調整我國現行的法律體系。
憲法修正案頒布，只是我國建立市場經濟法律體系的一個重要步驟。要從根本上保護公民的財產權利，還必須制定具體的規則。在這些方面，我們任重而道遠。
在自治與行政之間
——解析“一鄉兩鄉長”事件
2002年4月15日，陝西佳縣劉國具鄉第十五屆人大代表會議依法選舉產生了該鄉的新一任鄉長劉張雄。沒有想到的是，2002年8月9日，劉收到了縣委組織部的一紙“免職”通知，隨後，縣委組織部任命的新鄉長很快上任，兩位鄉長都按照各自的計劃忙著自己的工作，誰都不願意離開。“一鄉兩鄉長”的怪事在該鄉存在一年多，至今仍然沒有得到解決。（《華商報》2004年2月19日）
單純從程序的角度來思考這個事件，並沒有多大的深層含義。根據中國的選舉制度，中國共產黨的組織機關只有提名的權力，而沒有直接任免鄉長的權力。當地組織部門直接免去鄉長職務，任命新的鄉長顯然沒有法律依據。這說明當地共產黨的領導機關還沒有學會在憲法和法律的框架內履行執政黨職責。但是，在中國，作為執政黨的共產黨未經法定程序直接否決權力機關作出的決定並不鮮見。在個別地區，地方人民代表大會剛剛選出的市長被調任，而組織部門委派的市長卻長期主持工作。這種現象的存在反映出在個別地區執政黨缺乏程序意識，不善於利用現行的規則來體現自己的意志。
在人們的傳統觀念中，黨組織的意願就是人民群眾的意願，所以，否決黨所選擇的候選人，就是否決黨的領導。在政治壓倒一切的時代，這樣的政治錯誤有可能帶來災難性後果。陝西佳縣劉國具鄉“一鄉兩鄉長”事件，是當地的組織部門錯把提名的權力當作任免的權力，違反了組織原則，破壞了國家的法制。因此，應當有組織部門和國家的權力機關及時加以糾正。
我們關注這一事件，並不僅僅是因為地方組織部門違反組織原則，越權行事。而是想從中分析，在中國的政治機構中，尤其是在鄉一級組織結構中，究竟存在著什麼樣的深層次問題？
鄉級政權面臨特殊的難題
在中國的憲法中，政權結構分為中央、省、縣、鄉四級（憲法第30條）。在實際操作過程中，出現了副省級和地區級行政機構。但是，無論如何變動，鄉一級組織機關沒有根本性轉變。在民主改革的進程中，鄉政府直接面對的是擁有自治權利的村一級組織。由於村民依照村民委員會組織法實行村民自治，所以，鄉一級政權機構其實處在自治與民主選舉之間。鄉一級政權機構的發展，要麼是自治制度的延伸，要麼維持傳統的政權架構模式，通過人民代表大會直接選出鄉一級的領導班子。鄉一級政權機構的組建奧妙就在於，如果實行人民代表大會選舉制度，那麼，各個自治單位必然會傾向於選擇能夠為自己爭取最大利益的候選人。這樣一來，鄉政府其實面臨著中國城市國有企業廠長所面臨的問題。如果鄉政府維護國家的利益，那麼，就有可能得不到自治團體的強有力支持；如果鄉政府代表自治團體的利益，那麼，有可能會失去上級組織部門的信賴。這種政治上的困境在轉軌時期民主發展的過程中必然會出現。如果進一步擴大自治的范圍，譬如在鄉一級實行直接選舉，並且賦予鄉一級組織機構更多的自治權利，那麼，固然有利於維護當地的穩定，但是，也有可能造成政令不能及時傳達，黨的政策不能得到落實的局面。組織部門越權免去鄉長的職務，其實是在兩難的困境中，不得以作出的選擇。這種選擇盡管有違法制的精神，但在保證政令暢通、黨的政策及時落實的前提下，也是一種斷然地選擇。可以說，中國的民主自治，從一開始就遭遇到了水土不服的問題。在中國古代社會的政權治理結構中，政府的管制長期停留在縣一級，縣政府下面往往實行鄉村自治。由於縣級政府掌管國家的法律，對鄉村民眾發號司令，因此，中國的農村長期實行的是“虛實結合”的二元治理模式。“官府不下鄉”成為中國政權治理結構中的常態。建國以後，設立鄉一級治理機構，雖然便於組織群眾、發動群眾，但在客觀上壓縮了鄉村的自治空間，增加了農民的負擔，加劇了村民與政府機關干部之間的矛盾，從根本上削弱了憲法上所規定的自治制度，侵犯了村民基本的政治權利和經濟權利。
如今，中國鄉鎮一級的政權機構需要農民養活的人員大約有1316.2萬人，平均每68個農民就要養活一名干部。鄉鎮一級政權機構所需經費占農民負擔的40%以上。（新華社2004年3月1日報道）因此，如果不從根本上解決鄉鎮機構的改革問題，組織部門選派的鄉長和鄉鎮人大選舉的鄉長並存的局面仍然會出現。因為這是政權機構不合理所帶來的根本性問題。
解決的辦法有兩個：一個是實行“官府不下鄉”的傳統治理模式，徹底取消鄉一級政權機構，由農民在村民自治的基礎上實行鄉一級村民自治。中國曾經實行的人民公社制度實際上是一種自治制度的初級嘗試，但由於在特殊的社會環境下，賦予了人民公社太多的革命色彩，所以人民公社制度其實是一種失敗的制度。未來的鄉一級自治組織成員應該是在村自治的基礎上，由各個自治單位通過自治章程選舉產生。在這個過程中，可以通過制定完善的自治法協調政權機關與自治單位之間的關系，引導自治機關正確處理內部各成員單位之間的關系，鼓勵自治團體之間進行廣泛的橫向合作。另一種是通過裁減鄉鎮機構，達到還權於民的目的。目前，中央政府已經開始了鄉鎮機構的撤並、精簡工作。截止到目前，全國已經有25個省份基本完成了鄉鎮撤並工作，鄉鎮總數有撤並前的46400多個減少到39000多個。中國五年撤並了7,400多個鄉鎮，平均每天撤並4個鄉鎮（新華社2004年3月1日報道）。
應該看到，鄉鎮撤並之後，中國仍然保留著近40,000個鄉鎮一級政權機構。它們仍然給當地的農民帶來沉重的負擔。能不能從根本上實現中國政權結構的調整，徹底裁減鄉鎮一級政權機構，在更大的范圍內實現村民自治呢？
自治制度有著漫長的歷史
不論從歷史還是現實來看，自治之路曲折漫長。前南斯拉夫地區是實行徹底自治的民族國家。在前南領導人的倡導下，南斯拉夫勞動者通過自治協議確定相互關系，在聯合勞動組織之間，聯合勞動組織同其他組織和共同體之間通過自治協議確定彼此的權利義務關系。事實證明，如果沒有強有力的中央領導，南斯拉夫的自治協議只能導致國家的崩潰。我國實行的民族區域自治制度，有別於傳統的自治概念，它是在憲法和法律的規范下，由各個少數民族自治地區的立法機關根據當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，由全國人大常委會批准後實行。除前南斯拉夫之外，在其他一些國家也有自己的自治制度。例如，在英國的盎格魯——撒克遜時代，就有了所謂的自治城市。在這些城市裡，雖然接受上一級行政機關的管轄，但它有自己獨立的立法、行政和司法系統。從13世紀開始，自治城市的法官一般有高級的市政府官員擔任，市長是法庭的重要組成人員。這種具有高度自治性質的機構安排與中國的古代縣衙制度形式極其相似。在美國，弗吉尼亞曾經出現過類似的自治城市，威廉斯堡、洛夫克、裡士滿都曾經以特許狀的方式獲得過自治城市的地位。但是民主政治的發展，使得自治城市在英美國家逐步減少。不過，這種脫胎於自治城市的制度，後來直接或間接地影響著英美兩國的憲政體制。到了19世紀，英美國家的自治城市逐步交出了自己的司法管轄權，但是它們普遍擁有了財政自治權。自治城市可以設立警察，選舉議會，組成受國王保護的完善的自治體。在蘇格蘭，這種自治制度一直延伸到20世紀。
事實上，自治制度作為國家治理結構中的重要組成部分出現得更早。公元前90年到公元前89年的同盟戰爭中，羅馬統治的地區就出現了所謂的市民自治體。到公元前44年以後，市民自治體成為了實現自我管理的自治城鎮的統稱。自治制度與現代的民主制度既有聯系又有區別。自治制度是古代社會一個區域內實現自我管理的產物，而民主制度是在更大范圍內實現自我發展的一種制度。在自治區域內也有民主，但民主的結果往往是實現自我管理，它是一種相對封閉的制度。自治制度不具有攻擊性，對外它主要解決與中央政府和國家的其他權力機關的權力安排問題，對內主要依靠章程和自制規約規范成員之間的關系。民主既存在於自治制度之中，但民主也是自治制度的破壞者。在現代民主體制下，自治制度有一定的發展空間，但是自治制度本身會受到民主選舉的挑戰。解決區域自治組織和政權機構之間的緊張關系往往依靠憲法和法律。因此，一些有自治傳統的國家，也往往是通過憲法來解決自治組織與政權機構之間的矛盾問題。
在我國，除了少數民族地區實行區域自治以外，城市的居民委員會和農村的村民委員會都由國家的專門法律作出規定。自治組織成員有權參與選舉基層鄉鎮政權機構的成員，而鄉鎮政權機構的成員又必須對上一級國家行政機關負責，這本身就是一個矛盾現象。如果沒有完善的法律對各種權力分配作出妥善的安排，那麼，作為國家權力機關的最基層的單位，鄉政府其實很難把握平衡。如果維護村民自治組織成員的合法權利，那麼，他會獲得必要的選票；如果鄉長執行上級的命令，而沒有遵從村民的意願，那麼，他必然會失去選票。“一鄉兩鄉長”的事件說明，國家政權機構和鄉村自治組織都需要在最基層的政權單位有自己的代言人，在有些地方由於沒有實現權力的平衡，所以，才出現了地方選舉的代言人和依照組織原則委派的代言人同時並存的現象。
這是中國轉軌時期必須經受的陣痛。在沒有徹底理順政權組織形式，村民自治不斷發展，民主意識逐漸高漲的時代，這種現象有其存在的歷史必然性。就像當初討論國有企業的廠長應當代表誰的利益一樣，在鄉鎮一級政權機關也出現了鄉長應該代表誰的利益問題。作為政府機關的公務員，鄉長理所當然的應該代表政府的利益，但由於鄉長直接面對村民自治組織，所以他不得不處在政權組織與自治組織擠壓的中間。從表面上看，“一鄉兩鄉長”是違背法律制度所規定的程序安排問題，但從深層次分析，它預示著中國的自治組織和政權機構面臨著巨大的緊張關系，如果不重視這種緊張關系，那麼中國的自治制度將會變形，就像“一鄉兩鄉長”一樣。所以，“一鄉兩鄉長”事件提醒我們，必須在民主的發展過程中，系統地思考中國的政權結構與村民自治的關系問題。這一點在城市居民自治制度中也會出現。
在我看來，自治制度是建立在信息充分基礎之上的一種自我管理制度。如果信息不充分，那麼實行自治制度就有可能會增加成本，加重自治組織內部成員的負擔。即使在已經存在的自治組織內部，也應該謹慎的分配自治組織與成員之間的權力，防止自治組織損害自治成員的基本利益。在自治組織之外，應當實行休養生息制度，應當為自治組織發展提供必要的政治空間。換句話說，應當由自治組織建立各種協會來充當政權機關的角色，通過協會的章程實現真正的自我管理、自我服務和自我發展。現行的鄉鎮體制應當逐步地退出中國的歷史舞台。現有的鄉鎮機構可以改組為市場服務機構和縣政府的協調機構，縣級政府應該成為中國政權的最基層單位。縣一級政權機關可以建立司法和行政系統，設立必要的職能部門協調自治組織之間的關系。
鄉鎮機構撤並只是第一步
“官府不下鄉”既是中國歷史的常態，也是中國未來政權改革的必然趨勢。鄉鎮撤並只是中國政權改革的第一步，在未來的行政改革中，應當將精簡政府機構與完善自治組織並重，在充分發揮村民自我管理的主動性、創造性和積極性的同時，逐步減少國家政權機構的層次，以自治組織成立的協會來充當自治組織與政權機關之間的紐帶，緩解自治組織與政權機關之間的緊張關系。中央應當實行扁平化的管理，將政權的中心逐步地轉移到省、自治區、直轄市一級，中央主管國防、外交和憲法規定的其他事項，省一級政權機構根據本地區生產力的發展情況，通過制定地方性法規，實現地區的可持續發展。縣一級政權機關作為省一級政權機關的執行機關享有充分的行政權力和司法權力。
其實，我國的人民代表大會制度為中國的政權機構改革提供了非常大的空間。當前的主要問題是，人民代表大會作為權力機關的職能沒有得到充分的發揮，而行政主導的政權模式在許多方面出現了侵犯公民合法利益的現象。甚至在個別地區，作為執政黨的機構，組織部門超越法律的規定，直接行使政權機關才有的權力。這就使得中國的憲法體制在極個別地區無法落實。
在中國人的觀念中，長期存在著“大一統”的觀念。這種觀念為建立中央集權的國家提供了豐厚的社會土壤。中國的古代先賢在政權治理結構上曾經作出過許多嘗試，但是，在王權思想根深蒂固的影響下，任何分權的設想都無法付諸實施。每一次不得已的分封，最後都演變成為實現中央集權的血腥廝殺。中國的歷史仿佛就是在統一與割據的拉鋸戰中不斷地輪回。直到20世紀，中國人才徹底明白，在實現主權統一之後，選擇何種地方制度直接取決於生產力的發展水平。如果不能按照生產力發展水平的要求，設置必要的政權機構，那麼，當地的經濟就無法得到充分地發展，在有些時候，政權機構設置的不合理，還有可能破壞生產力的發展，損害人民群眾的根本利益。所以，在政治體制改革方面我們也應該大膽地解放思想，在憲法和法律引導下，允許不同地方根據本地實際生產力發展水平的需要，采取不同的政權模式包括不同的行政架構。
當前，我國沿海和內地生產力發展極不平衡，即使在同一個省份，不同地區生產力發展水平也有很大差別。采用“一刀切”式的行政架構，而不是根據各地的實際需要設置必要的政權機構，將會極大地阻礙不同地區生產力的發展。我們應該允許經濟發達的省份，在條件具備的情況下逐步地推廣行政改革，在村民自治的基礎上，嘗試新的政權機構組建模式。在充分征求公眾意見的情況下，可以在少數城市推廣直接選舉制度。國家最高權力機關應當在保證降低組織成本，提高管理效率的前提下，修改國家的法律，允許個別地區探索並實行有利於本地生產力發展的行政模式。
在通訊手段極不發達的過去，行政信息一般通過行政系統內部傳送，因此，在行政機構的設置上往往強調上下對口。在現代社會裡，信息的傳送有多種渠道，在法律制度非常透明的情況下，許多信息完全可以通過外部的社會渠道進行傳播。所以，在行政機構的設置上，並不需要上下對口。只要在憲法和法律中明確各行政機關的事權，完善有關的選舉程序，行政機關設置的多樣性並不會破壞主權的統一，降低行政的效率。
中國的行政改革首先需要轉變觀念。我們不能在經濟體制改革上大刀闊斧，但在行政體制改革上謹小慎微。憲法所確立的人民代表大會制度為中國的政治體制改革提供了巨大的空間。當務之急就是要在完善人民代表大會制度的同時，積極的嘗試建立更加親民高效的政府。機構的裁減可以減輕農民負擔，增加農民自治的空間，但是，如果政府機關工作人員不是通過民主選舉產生，行政架構的設置極不合理，那麼，村民的自治制度便無法落到實處，“一鄉兩鄉長”的怪事還會不斷地出現。所以，我們應該透過“一鄉兩鄉長”這件事情，看到中國行政體制改革的緊迫性，冷靜地思考中國近年來政治體制改革的得與失。當每一項制度都是為了減輕農民負擔，最大限度地滿足人民群眾的需要，但每一項制度都出現了嚴重變形的時候，我們必須認真思考各項制度之間的兼容性問題。當村民委員會自治制度與現行的行政制度發生碰撞的時候，我們必須找出其中的症結所在，設計新的制度，找出系統之間的匹配通道。
簡單地說，“一鄉兩鄉長”事件的發生，說明中國的農村自治制度與國家的行政制度之間出現了縫隙，中國的鄉鎮行政體制需要改革，而中國的自治制度也需要謹慎地發展。在這個過程中，我們必須正視各地生產力發展不均衡的特點，允許不同地區選擇不同的行政機構模式。
中國鄉村治理模式芻議
隨著中國第一村——江蘇華西村的掌門人吳仁寶光榮退居二線，有關明星村的議論又開始多了起來。第一村還能持續多久？明星村的村民幸福嗎？華西村的分配制度合理嗎？華西人的基本權利得到保障了嗎？
其實，在中國，明星村並非僅指華西村，河南的南街村，天津的大邱莊都是中國的明星村。它們之所以能夠成為村莊中的明星，源於以下幾點：一是高於普通農村的富裕程度；二是異於普通農村的集體主義；三是在集體組織領導下的共同富裕。事實上，中國農村有些地方的富裕程度不亞於明星村，但在這些富裕的農村，沒有實行集體主義下的治理結構，有些也沒有實現共同富裕。在個別農村，GDP高速增長的表象之下，掩蓋著貧富之間的巨大反差，而這種反差使得這些地方的人際關系異常緊張。明星村之所以為明星村，不僅僅是因為它們的富裕，而是因為它們的共同富裕，以及實現共同富裕的集體主義的治理結構。
人們在關注這些明星村的時候，往往把共同富裕與集體主義的組織結構聯系在一起。從某種意義上說，這是對的。然而，是集體主義的治理結構實現了共同富裕？還是共同富裕維持了集體主義的組織結構？這些問題恰恰是需要人們認真研究的核心所在。有人把共同富裕的實現歸結於明星村特殊的治理結構，也有人把特殊治理結構的存在歸結於共同富裕，還有人把明星村的富裕原因歸結於能人政治，以及能人所操縱的集體主義的治理結構。這種因果關系的混亂使得公眾對明星村的一切都充滿了好奇，而這種好奇與探究心理恰恰造就了明星村的知名度。在市場經濟社會，明星村的知名度又為它們推銷產品帶來了巨大的廣告效應。因此，我們在分析明星村的時候，可能正在參與改變或影響著明星村。無論我們的評價是好是壞，我們對明星村的討論都會使明星村受益。從這個角度來講，關心明星村的人們都是明星村的創造者。
集體主義下的治理結構是神話嗎
目前人們最為擔憂的是，隨著掌門人的更換，明星村的集體主義的治理結構能否持久？這個命題的潛在假定是，明星村的組織結構是建立在少數能人或強人基礎之上的，隨著能人或強人的歸隱，集體主義的大廈會轟然倒塌。這種顧慮或許有道理，但如果集體主義的治理結構本身就有強大的生命力，或者在集體組織的框架內能夠不斷地創造財富，那麼少數能人的進退或許無法從根本上影響明星村的發展。
在我看來，脫離實踐的形而上學分析毫無價值。在明星村的治理結構中，變量復雜，但其中最大的變數就是明星村的掌門人。正是這些掌門人的不懈努力，才有了明星村。如果對這一最大因素重視不夠，那麼，一切研究都會變形。從披露出來的信息看，明星村老掌門的價值體現在兩個方面，一是對內的凝聚力和號召力，二是對外的影響力和活動力。年逾古稀的華西村老支書吳仁寶對內一言九鼎，即使宣布退居二線，仍然能夠在中國的最大媒體鏡頭前侃侃而談，其巨大的影響力和活動力，讓影視明星望塵莫及。正是有了象吳仁寶這樣的明星式的帶頭人，華西村才成為了天下第一村。因此，研究明星村的社會治理結構，必須始終把握這些關鍵的人。
毫無疑問，明星村的關鍵人物都是集體主義的倡導者。這種集體主義的模式脫胎於建國後的人民公社制度。中華人民共和國建立以後，在農村實行了土地改革。每一個農村的居民，或多或少的獲得了土地的長期支配權。然而，隨著上個世紀五十年代推行的合作化運動逐步升級，農民的權利特別是對土地的支配權力逐漸地被剝奪了。從初級社到高級社，從高級社到人民公社，農民逐漸地失去了自治的權力和支配自己財產的權利。隨著農民權利的逐漸被剝奪，農村的勞動生產力水平持續下降。到文化大革命時期，中國的農村生產力水平已經下降到了歷史上的最低點（有諷刺意味地是，在那一時期，中國的農村“大放衛星”，出現了畝產萬斤的報道）。因此，在上個世紀八十年代的大包干運動中，不少農村拋棄了人民公社下的“三級所有，隊為基礎”的治理結構，我國的憲法也隨之發生了改變。但是，正是這些關鍵人物的逆風而行造就了今日的明星村。在一些學者看來，集體主義的組織模式是老掌門人的選擇。但是，在上個世紀的八十年代，這種選擇如果缺乏民意基礎，恐怕無法實現。全國如火如荼的大包干為今日這些明星村的發展提供了多條道路，也為農村村民的自治提供了巨大的空間。土地承包還是集體經營可能最初源自領導人的決策，但如果在村民中間無法形成共識，那麼集體主義的組織模式也無法建立。所以，今天一些學者在批判這種異於農村常態的治理結構的時候，可能忘記了當初村民們的選擇權利。正是他們按照自己的意願選擇了這種治理結構。我們今天分析一些農村地區為什麼沒有采用承包制，而仍然沿用傳統的農村管理架構，已經沒有太多的現實意義。因為，在改革開放的初期，農村村民的自主意識取決於他們對外界信息的接受程度，以及農村各種勢力的對比狀態。根據筆者的調查，在一些相對封閉的農村，國家的政策和法令要想得以貫徹實施，需要相當長的時間，政府的文件有時長達數月才能傳遞到村民的手中。在這個過程中，需要經過太多的環節。要知道，在上世紀的八十年代，農村並沒有電視、報紙等現代傳媒。日常信息除了依靠口傳心授之外，還主要依賴當地農村基層組織所建立的有線廣播系統。承包還是不承包，往往取決於現有組織領導人的宣傳和鼓動。如果農村的組織者包括大隊長、小隊長和支部書記不願意實行農村大包干，那麼，如果沒有相當強烈的反對意見，他們的決定也就成為了當地所有居民的選擇。這是建立在農村威權主義基礎上的特殊的民主化進程。農民們之所以選擇這樣的決策方式，是因為他們信息來源不充分，看不到承包制所帶來的巨大收益，因此，在既有的慣性下，同意了領導人的選擇。這是一種民主，但是一種信息不充分的民主，是一種略帶盲從的民主選擇。我們不能追問當初農民為什麼選擇明星村這樣的發展模式，正如我們不能以成敗論英雄一樣。當然，隨著時間的推移，村民的觀念也會發生轉變，但是，正如當初的決定是建立在民主程序之上的，現在的改變也應該通過民主的程序，盡管這樣做有太多的制約因素。所以，明星村中少數人的出走並不能反證這種治理結構的荒謬，相反地，它恰恰證明了在現代集體主義的治理結構下，仍然有一定的開放性和流動性。而這才是民主體制下最可貴的財富。
如果將明星村看作是一個復雜的契約，那麼在上個世紀八十年代的社會結構變遷中，明星村的村民集體選擇了這類契約。在這類契約下面，每一個村民在享有權利的同時都必須承擔相應的義務，包括將積累的財富中的大部分留作集體發展基金的義務。一些媒體可能將集體契約上的義務與村民的個人財產權利混淆在了一起，認為明星村的決策者剝奪了村民的財產權。這種誤解一半來自明星村宣傳的誤導，一半來自媒體記者對經濟學的無知。從明星村的角度來看，可能是出於潛在激勵的考慮，也可能是出於財務費用上的安排，將留存集體的部分財富直接量化到了社員個人，使得社員的收入有顯著的增加，也使得企業在所得稅方面有一定的減少。但是，只要集體性質的契約還存在，那麼依照契約，這些留存在組織內部的財富就可以由集體組織支配。這是一種契約安排，與侵犯社員的財產權利毫無關系。明星村的領導在面對媒體的質疑時顯然陷入了兩難境地：如果承認這種集體契約的約束力，那麼社員的實際收入就沒有以前宣傳的那麼多；如果不承認集體契約的存在，那麼截留社員的收入顯然違反法律規定。
筆者的結論是，在中國鄉村普遍實行承包制的今天，明星村的治理模式面臨特殊的困難，它必須以社員個人財富的不斷增加來證明組織的優越性。而這樣做與發展集體組織經濟又存在著一定的矛盾。但不管怎麼說，明星村的發展離不開明星式的掌門人，也離不開明星村村民的集體自治。
毫無疑問的是，隨著明星村的發展壯大，明星村的內部治理結構也發生了傾斜。少數人的決策代替了當初的集體選擇，民主的氣息逐漸地淡化了。為了防止不同的聲音出現，以集體財富的再分配為主要約束機制，輔之以個人崇拜的治理手段被不斷強化，這對明星村來說不是一個好的兆頭。因為集體主義下的治理結構是建立在最充分民主基礎之上的。在集體組織內部必須實行徹底的民主管理。這種民主管理不同於民營企業的內部分權決策，也不同於國有企業的廠長負責制下的職工代表會制度，而是一種絕對的民主體制。在集體組織內部，每一個成員擁有絕對平等的權利，他們通過集體投票決定組織的事務。明星村內部民主的異化可能是導致今後明星村衰敗的最大原因。正如當初這些村莊通過投票決定選擇集體組織經營形式一樣，如今富裕的村民也可以通過投票決定實行其他的治理結構。如果村民的權利無法實現，那麼集體主義的靈魂就不存在了。一個只有集體主義的軀殼，而不具備集體主義靈魂的村莊不可能再沿用集體主義的治理結構發展下去。
集體主義的治理結構是建立在一定的道德高地之上的。在集體主義內部，社員的權利和義務不因職務的高低和財富的多寡而發生根本性的差別。這種近乎無私的組織結構在險惡的環境中往往有頑強的生命力，因為任何一個成員的生存都必須依賴其他人的幫助。以以色列的基布茲為例，其集體主義的治理結構與明星村相比毫不遜色，在基布茲的內部，一切財產屬於集體所有，一切權利屬於社員大會，財富的分配實行絕對的平均主義，沒有工資，沒有外快，組織內部有公共食堂、社員有免費的醫療保障，徹底的義務教育和其他名目繁多的福利政策使得每一個生活在基布茲的成員沒有後顧之憂。任何一個新到來的成員，必須將自己的財產充公，而任何一個離去的社員必須放下自己的一切。這裡沒有討價還價，沒有集體合約之外的私下交易。一切都是公開透明的，一切都是無私的。基布茲的制度與明星村的分配體制何其相似乃爾。然而，正是這種絕對的集體主義治理結構，在不毛之地誕生了強大的以色列。正如以色列的締造者本·古裡安所說：沒有基布茲就沒有以色列。
在明星村的治理結構中，不是沒有集體決策的形式，而是這種集體決策的形式被異化了；不是沒有個人財富，而是個人財富與集體財富混淆在了一起，或者說有人故意將個人財富與集體的財富混淆在一起；明星村不是沒有集體勞動，而是在集體勞動的過程中，引入了現代企業的治理結構，實行外圓內方，而這種現代企業治理結構又在制度上否定了集體經濟組織的管理原則；明星村不是不允許個人私欲，而是沒有用集體主義的道德原則引導每一個人將個人私欲和集體的發展緊密地聯系在一起，或者說，少數人的私欲試圖代替大多數人的私欲，集體主義的決策原則徹底失敗。
如果集體主義賴以建立的道德高地轟然倒塌，或者沒有以色列所面臨的險惡的外部環境，明星村的治理結構早晚會發生變化。那麼，未來的明星村將會呈現何種形態，承包責任制是它們的選擇嗎？
中國鄉村的治理結構選擇
如今，明星村的治理結構是典型的“三合一”結構，黨的基層組織、村民的自治組織與集體企業的管理組織重合在一起。這樣做從客觀上降低了決策的成本，減少了管理的費用。在現有的制度框架下，村民自治組織與村民的管理組織本來就不應該分離，只是在集體經濟中引入現代企業管理模式之後，由於人員素質上的要求，才不得不實行所有權與經營權的分離。這種分離與現代企業制度的分離有所不同。在集體經濟組織內部，全體成員都是所有人，他們通過集體授權的方式委托管理機構從事經營性活動。但授權之後，全體村民仍然擁有社員身份，他們仍然能夠通過村民委員會這樣一個自治組織干預村裡的一切事務。這就使得明星村的管理層在法律上並沒有真正的獨立權利。如今，在現代企業制度中，普遍出現了權利下移的情況，董事會中心主義和經理中心主義使得現代企業的董事長和經理擁有了絕對的權利。但在明星村，由於村民的自治機構與企業組織機構糾纏在一起，村民委員會隨時可以動用自己法律上的自治權利否決企業管理人的決策。這就使得明星村的發展具有了不可預測性。從公司法等現代企業法的角度來看，明星村的決策體制是清晰的，但從村民自治的角度來看，所有建立在公司法等現代法律基礎之上的治理結構，可能因一次民主自治權利的行使而發生改變。明星村內部成員的雙重身份使得現代公司治理結構發生了變異，作為股東的村民可以依照公司法行使自己的股東權，但如果村民委員會認定公司的決策損害了村民的福利，村民委員會又可以動用自己的自治管理權利，對企業管理層形成非常有效的制約。在這種復雜的治理結構中，強人政治就有了產生的土壤。在明星村內部，享有崇高威望的村支書往往成為最後的拍板人。這種敢於拍板的做法其實是農村治理結構復雜的表現。在分析這個問題時，我們恐怕必須區分法律上的權利和現實生活中的實際影響力。作為中國共產黨的基層組織負責人，村支部書記只能對黨員發揮自己的影響力，但是，由於村支部書記往往是當地最有威望的人，他們的言行和道德感召力決定了任何討論農村法制建設的人不能將這一政治機構的負責人排除在外。從法律上來看，村支書不享有任何法律上的權利，更沒有直接支配農民財產的權利，但是，在農村，正如有些學者所說，法律的影響力往往要讓位於法律之外的因素。這是任何一個研究農村問題的學者所無法回避的問題。村支書擁有這種決定權，不是因為他有法律上的授權，而是因為他有實際的影響力。這種非制度的安排，固然穩定了農村的現存關系，但也為農村的發展帶來了潛在的危機。天津大邱莊的禹作敏事件就充分地說明了這一點。在我看來，村支書的個人影響力帶來了正反兩方面的作用，從正面來說，村支書的果斷決策使得農村現有的各項制度所形成的法律關系的亂麻被一刀切斷，但從反面看，村支書的一言堂又使得中國農村現有的法律制度安排通通歸於無效。解決村支書的專權問題，還需要進一步的政治改革。中共中央已經提出，在農村要讓那些真正為農民辦實事的人擔當基層組織的領導。這是解決某些地區村支書權力失控的最好辦法。當然，我們從法律的層面來討論農村治理結構問題，應當著重分析現有法律制度下的各種組織安排。
目前，我國村民委員會的決策權利過大，它在許多方面已經剝奪了村民的基本權利。今後在修改村民委員會組織法的過程中，應該考慮適當縮小村民委員會的權利，讓其成為一個村民實現政治和社會主張的真正的自治組織。在涉及到村民經濟權利的問題上，應該由公司法等民商法以及經濟法來調整。只有當村民委員會沒有處分村民基本財產權利的時候，村民的自治權才能落到實處。
或許在當初的制度設計者看來，村民委員會既然是村民的自治組織，只有不斷地擴大村民委員會的職權，才能實現村民的高度自治。這是一種非常錯誤的思維方式。村民委員會的權利不等於村民的權利，村民委員會權利的膨脹恰恰會侵害村民的權利。村民委員會組織機構的擴張，會增加管理成本，降低決策效率，給村民帶來更多的負擔。因此，村民委員會應當縮小規模，減少開支，還權於民。只有這樣，村民才能在自願的基礎上選擇合理的農村治理結構，才能依照現代公司法或其他企業法經營自己的財產。我國的土地承包法和土地管理法應該修改，應該把村民委員會手中的一部分權利收回，由國家直接交還給村民。
當然，村民自治與基布茲是兩種不同理念下的農村治理結構，如果在實行村民自治的基礎上引入基布茲的管理模式，同時又采用現代企業的組織結構，那麼，制度和模式的兼容性就會成為問題。現在明星村出現的問題表現在，政治上的絕對集體主義、組織上的村民自治和管理上的企業制度混合在一起，沒有章法，只有強人，沒有絕對的制度標准，只有似是而非的村民規約。在這樣的模式下，想不出現問題都很難。
那麼，何種治理模式才是農村治理的最佳結構呢？現代經濟學的常識告訴我們，人的差異決定了治理結構的多樣性。家庭承包制是可供選擇的模式之一，而基布茲也是一種可供選擇的組織方式。但是在我國，農村治理結構模式被絕對化了，也被簡單化了。有的人看到了承包制對個人財產的尊重，而沒有看到基布茲分配模式對村民的基本保障；有的人看到了明星村的財富，而沒有看到其內部管理上的種種迷霧；有的人看到了承包制的法律規定，而沒有注意到承包合同的空洞；有的人囿於傳統思維，看到了承包制一種模式，而沒有看到個體差異下的多種選擇可能；有的人看到了農村自治的必要性，卻沒有看到自治組織權利的膨脹所帶來的弊病。所有這些，都成為制約農村深化改革的基本因素。
中國農村問題，從根本上說是契約關系問題。村民從政府手中獲得土地，然後在占有土地這一最基本的生產資料的基礎上創造財富。現在的問題是，承包制的一刀切模式，限制了土地的使用效益，抑制了農村新型契約關系的創立。
在筆者看來，選擇何種農村治理結構模式，取決於以下幾個因素：一是村民普遍的道德水准，在村民尚不願意擺脫個人財富的羈絆，自願加入集體組織的時候，盲目提升農村集體化的水平必然會出現問題；二是農民經營能力的大小，在一個農民經營能力差異很大的村莊，由部分強人出頭組織企業，建立農村雇傭關系也屬於正常；三是農民的主觀偏好，如果少數農民不願意受到集體組織的約束，而願意單獨經營，國家的法律應該允許。在中國農村，既要允許承包制發展，也應該允許類似明星村式的集體經濟存在，還要允許一部分村民成為現代企業的雇員，甚至還可以在合同的規范下，由村民與現代企業建立零部件的加工承包關系。
農村治理結構的多樣化要求政府必須重新考慮過去的農村政策，允許農民自由流動，徹底廢除農業戶口和非農業戶口的二元戶籍管理制度，改進農村村民委員會自治制度，明確現有的土地承包權利與義務，給村民選擇不同的治理結構提供足夠的法律空間。
明星村的模式既不代表中國農村的未來，其本身也並非一無是處。明星村的嘗試在一個階段看來類似於烏托邦，但它們的實踐畢竟給了我們很多啟示。我們不能因為其創造了巨大的財富，一味地贊揚，也不能因明星村發展中面臨一系列問題而徹底否定。明星村的最大價值在於，為我們提供了有別於承包制的其他農村發展思路，同時也集中暴露了農村自治、企業管理與集體主義之間的深刻矛盾。如果無視這些矛盾，明星村無法發展，中國農村改革也將無法深入下去。
我們分析明星村的神話，旨在發現農村治理結構的多樣性，並試圖找到多樣性發展所面臨的制度困境。我們遺憾地看到，中國當前農村的制度設計雖然都是為了保護農民的利益，但在客觀上確實存在著限制農民權利的問題。為什麼不能讓村民直接行使更多的權利？為什麼不能讓村民選擇承包合同之外的其他合約安排？
回到我們開頭的問題，明星村的存亡取決於明星村村民的選擇，村民的幸福依靠民主決策體制的改進，華西村的分配制度來自於全體村民的集體契約，而華西村人基本權利的保障有賴於國家法律制度的完善。
中國的明星村是如何產生的
歷史有兩部分組成：正確的部分和錯誤的部分。優秀的民族總是不斷地發現錯誤的部分並且通過科學的機制及時修正錯誤的部分。而不思進取的民族，其歷史總是渾沌一片。面對今天如火如荼的中國改革，我們必須及時找出其中錯誤的部分，並加以改進。只有這樣，中國的改革才能持續下去。
那麼，在中國的農村體制改革中出現的明星村，到底是歷史的錯誤還是歷史的進步呢?回答這個問題之前，我們必須了解一下中國明星村的現狀。
所謂明星村，是指那些采用集體主義的組織方式，由集體組織機構帶領村民共同致富的農村社區。如今，人們普遍把江蘇的華西村、河南的南街村、天津的大邱莊看作是明星村。這些明星村村民的收入普遍高於全國農村的平均收入水平，甚至高於全國的平均收入水平。現在，人們感到困惑的是，是集體主義的治理結構造就了明星村的富裕，還是共同富裕維系了明星村的集體主義治理模式？當初的明星村是如何選擇這樣一條與眾不同的發展道路的？
要想回答這些問題，必須對中國20世紀農村的制度變遷進行簡要的回顧。20世紀的中國經歷了兩次大的革命：一次是政權革命；一次是土地改革。中華人民共和國成立後，在農村先後推廣了初級社、高級社和人民公社制度。在1982年頒布的憲法中，仍然保留了人民公社制度。只是在後來的憲法修正案中，取消了人民公社制度。這也就是說，在中國長達近半個世紀的農村治理結構結中，一直采用人民公社制度，並在人民公社制度下實行生產大隊和生產隊的管理體制。在上個世紀的80年代，中國農村發生了天翻地覆的變化，人民公社作為社會主義勞動群眾的集體所有制形態不復存在，代之而起的是農村承包聯產責任制。在這個過程中，明星村的歷史似乎被凝固了，因為明星村還固守著社會主義的小社區。但是，這種歷史的停滯似乎只是表面現象，因為在明星村的內部早已實行了商品經濟。正如有些學者所言，明星村的自然稟賦並不很好，它們增加財富的重要方式是村辦的各種企業。如果沒有這些村辦企業吸納大量的農村剩余勞動力，不斷地創造利潤，明星村的集體福利是沒有辦法繼續維持下去的。由此我們不難看出，是明星村的企業維系著集體主義的治理結構，而不是集體主義的治理結構，造就了共同富裕。但是，這樣的分析仍然充滿了悖論。試想，如果沒有保留集體主義的經濟模式，明星村的集體企業原始積累從何而來呢？在南方一些地區，村辦企業采用集資入股的方式建立起來，但是，這些現代化的村鎮企業仍然由村民依照村民自治的原則進行管理。所以，在分析明星村由來的時候，我們不能陷入形而上學的誤區。
對於農民來說，選擇集體主義的治理模式其實是一種慣性思維。由於對外溝通的渠道不暢通，而現有的集體組織機構的負責人又大體能夠被接受，不實行承包制也是民主的表決結果。如果仔細地拷問每一個農民為什麼會選擇集體組織模式，而不是像其他地區那樣實行大包干，他們多半會給出一個消極的答案。這不是農民愚昧，而是因為承包制前途未卜，農民不可能有其他更好的選擇。事實上，隨著中國改革開放的不斷深化，中國的農民有了許多別的選擇，土地承包之後的家庭手工作坊，以及土地經營中的轉包和租賃都是農民的發明創造。當農民的經營自主性被調動起來以後，他們會想出許多政府和城市裡的專家所無法想象的經營方式和新的組織結構。股份合作制就是農民在生產經營過程中自發創造的組織形態。不論是政府官員還是學者，在談論農村未來發展模式的時候，應當保持謹慎和謙虛的態度，因為沒有人比農民自己更加了解他們的訴求。在一些經濟學家看來，農民的自發創造帶有盲目性，因而需要理論的指導。然而，處在社會大變革的時代，更多的時候是農民引導學者而不是學者來指導農民。這是一種歷史的錯位，我們無法回避。當學者們追根溯源追問明星村存在的合理性的時候，明星村的內部也許已經發生了悄悄的變化。重視並尊重明星村的這種變化，其實是尊重農民的自主經營權。
歷史曾經給了農民新的選擇，而農民拒絕了這種選擇。在未來的日子，承認農民的選擇權，並且真誠地幫助農民選擇發展道路比為他們設計發展道路更有實質意義。作為現代政府，應該做的是，在承認農民自主選擇權的前提下，為他們營造一個良好的外部環境，讓他們充分地發揮自己的創造能力，不斷地發明類似承包制這樣的農村治理結構。國家的立法機關應該遵從民意，為農民的自主創新提供更大的法律空間。
明星村的治理結構即將走入歷史嗎？這是一個無法證明的問題。因為明星村的治理結構都不是固定不變的。隨著外部世界的變化，明星村一直也在發生著變化，在這樣的背景下，人們無法預測未來的明星村將會呈現何種形態。由於明星村的治理結構具有動態性，因此，對一些人來說，明天的明星村可能是過去明星村的消亡，但對另一些人來說，明天的明星村也可能是過去明星村的發展。但有一點勿庸置疑，如果明星村的村辦企業效益下滑，那麼，明星村的集體福利將不復存在。這種企業和村民個人福利之間的連動關系，可能會增加明星村內部治理結構的凝聚力，但也可能導致明星村的治理結構在一夜之間轟然倒塌。歷史的詭秘之處就在於此。
應當建立怎樣的農村治理結構
最近，在農村問題的研究中，我與一位學者發生了一點小小的分歧。這位學者通過大量的田野調查，認定在中國農村，100%的農民認為，最有權力的是村支書而不是村委會主任。在我看來，這是一個非常有價值的結論。因為它證明了中國政府長期推行的農村村民自治運動，在村委會和農村政黨基層組織之間的摩擦中，已經徹底失敗。村支書的權利大於村委會主任的權利，從民主自治的角度來看並不是一個好現象。它至少說明，村民法律上的自治權利並沒有真正落到實處。在農村起到支配作用的仍然是黨的組織而不是農民的自治組織。
但是，我也有一點困惑。從形而上學的角度來分析，政黨的基層組織那兒來的權利？按照中國共產黨的章程，中國共產黨的基層黨組織並沒有支配農民財產和集體財產的權利。村支書做主出賣農村的土地，沒有任何法律依據，是一種侵權行為。村支書侵犯了農民的土地使用權和集體的土地所有權。因此，村支書行使的並不是法律上的權利，相反地，這是村支書利用自己在黨的基層組織中的地位和自己的個人威望損害集體和公民的權利。所以，在完善農村治理結構時，必須首先解決村支書濫用權力的問題。
如今在農村，除了村民委員會自治機構之外，還有黨的支部委員會，在個別發達的農村社區，還有公司的股東會、董事會以及各種各樣的持股會等等。這些組織機構交織在一起，形成了獨具特色的中國農村治理結構。除了這些顯性的組織機構之外，許多農村地區還有一些隱性的組織系統。例如，以血緣關系為紐帶的宗族勢力，以及個別地區的神秘宗教組織和地下經濟機構都是農村治理結構的組成部分。如果說村支部書記參與分配農民的財產不具有合法性的話，那麼，這些隱性的組織所從事的活動更不具有合法性。但是，恰恰是這些隱性組織在一些地區發揮著強大的影響力。
因此，我們在討論農村治理結構的時候，必須把組織機構的法定權利和一些組織負責人的實際影響力區別開來。只有這樣，學術討論才有意義。中共中央實際上已經意識到這個問題的嚴重性，在新近出台的一系列文件中，一再強調要選擇那些真正為農民辦實事並且深受農民歡迎的中共黨員作為基層組織的負責人。這實際上是解決農村權力傾斜的一個最好的辦法。如果村支部書記能夠同時擔任村委會主任，有關村支書和村委會主任之間權力大小的爭執問題就變得毫無意義了。
研究農村問題，需要關注法律的規定，同時也要關注農村的實際情況，兩者不可偏廢。如果只看到法律規定，而沒有看到農村的實際情況，那麼，就可能得出村委會主任權利要大於村支部書記的錯誤結論。反過來，如果只看到實際情況，而沒有看到法律的規定，那麼，有可能會認為村委會主任權利太少，而村支部書記的權利又太多。其實，村支部書記並沒有支配村民財產的權利，因而也不存在村支部書記權利大於村委會主任權利的問題。
在現實生活中，農民的利益之所以受到損害，除了村支部書記違法專權之外，村委會主任的權利過大也是一個重要原因。依照村民委員會組織法，村民委員會主任領導的村民委員會享有廣泛的權利，它不但可以支配村民的集體財產，而且還擁有代表國家的行政機關向農民催糧催款的權利。這種上可通天、下可發包土地的權利，使得一些村委會主任成為了農村的大富翁。據筆者調查，一些村委會主任擁有巨額財富，他們可以花高價將子女送到國內一流的大學學習，甚至將孩子送到國外留學。個別村委會主任還熱衷於買官、買名，他們一擲千金，為的是能夠上報紙、上電視。這種新興的農村土皇帝不能不令人高度警惕。因此，筆者主張對村民委員會制度進行徹底改革，從法律上減少村委會的權利，讓農民更多地直接行使自己的權利。
作為基層的民主實踐，中國的村民委員會制度已經發揮了重大的作用。但是，用現在的眼光來看，村民委員會組織機構存在重大缺陷，其突出表現就在於，賦予了村民委員會非常大的權利，但是，卻沒有建立一套可行的制衡機制。雖然村民可以行使自己的罷免權，然而由於罷免工作需要一定的組織活動，而農村的分散居住為組織者帶來了很大的成本，所以，除非村委會主任罪惡昭著，人神共憤，否則罷免工作困難重重。在少數地區，由於村委會主任勾結腐敗的鄉政府領導，欺上瞞下，致使一些負有指導村民自治義務的政府機關也不支持村民的罷免活動。在法律規定的制衡機制不完備的情況下，不如將一部分權利歸還給村民。那樣的話，村民委員會選舉中的賄選事件才會逐步減少。
宋詩雲：橫看成嶺側成峰。在農村治理結構的問題上也是如此。如果我們在田野調查中只看到村支書的實際支配能力，而沒有看到法律上的規定，就有可能得出削減村支書的權利，而增加村委會主任權利的結論。事實上，村支部書記根本沒有法律上的權利，而村委會主任的權利又太多。當務之急，不是擴大村委會主任的權利，而是盡量縮小村委會主任的權利。只有這樣，才能從根本上保障村民的合法利益。
二零零四年一月二十八日
（喬新生 中南財經政法大學教授）
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