【大紀元2025年01月03日訊】（大紀元記者蔡溶紐約報導）為何紐約市的遊民庇護所從租賃模式轉向專門建造？這背後涉及哪些政策推動與實際操作？2017年，紐約市無家可歸者服務部（DHS）政策的一項重大變革，讓非營利組織首次能與DHS簽訂長達30年的合同，為專門建造的遊民收容所項目奠定了基礎。這一轉變不僅改變了庇護所的建設方式，也揭開了一套複雜的審批、融資與運營機制的序幕。
2017年，市長白思豪政府公布了「扭轉無家可歸浪潮」計劃，並推出一項重要政策變革：允許非營利組織與DHS簽訂為期30年的合同，這些合同包括用於「專門建造庇護所」所需的收購、建設及翻修的融資，並提供債務服務支付資金。
30年的合同期限為非營利組織帶來了穩定性與金融優勢，使其有資格獲得優惠融資條件，同時能更專注於庇護所的獲取、建設與運營工作。這些專門設計的庇護設施旨在更好地服務遊民及其家庭。儘管如此，近年來聯邦和地方政府投入數十億美元用於遊民服務，但危機仍未緩解。
對布碌崙86街華人社區而言，了解庇護所系統的運作邏輯，能幫助居民更清楚相關新聞的背景，並為抗爭遊民庇護所提供依據。例如，了解庇護所運營團體為何能獲得高額補貼，以及法律訴訟中的關鍵切入點。
01: 紐約市庇護所系統簡史
紐約市的庇護所系統於20世紀70年代末為應對「現代」遊民問題而建立。在此之前，遊民多為酗酒的貧困單身男性。如今，遊民中除了酗酒外，還有吸毒和精神疾病問題。同時，許多無家可歸者是以單親母親為戶主，帶著孩子尋求庇護的家庭。
紐約對現代遊民問題的應對歷經五屆市長、四十年的演變，期間出現了兩個具有里程碑意義的事件：
A. 獲得庇護的「權利」
第一個里程碑是1979年Callahan v. Carey案。遊民權益倡導者在該案中主張，紐約市未能為無家可歸的單身男性提供臨時住房，違反了其在紐約州憲法下的義務。1981年，市長郭德華通過簽署同意令解決此案，為單身男性賦予庇護權，後續的訴訟和和解將該權利擴展至單身女性和家庭。
根據和解協議，庇護權被解釋為立即獲得臨時住房的權利，這意味著申請人須在當天獲得安置。這迫使市政府依賴臨時設施，如酒店或在公寓大樓中臨時搭建的「集群式」公寓庇護所。這些設施普遍被認為不如專門建造的庇護所，導致近年來庇護質量偏低。此外，庇護權使法律倡導者在塑造城市遊民政策方面扮演了重要角色。
根據曼哈頓研究所出版的「遊民收容所績效基準」（作者：Stephen Eide），多年來，法律援助協會的律師以及代表遊民聯盟的律師，對紐約市應對遊民挑戰的影響力，超過了許多市議會的民選代表。
B.「非營利化」
第二個里程碑是1992年庫莫委員會的報告《回家的路：社會政策的新方向》。該委員會由市長丁勤斯召集，其報告建議成立DHS作為獨立機構，並推行「非營利化」政策，即市府不再經營遊民收容所，而是由新成立的DHS負責制定整體政策，將庇護所的經營工作交由政府資助的非營利組織網絡來執行。丁勤斯的繼任者朱利安尼市長實施了這一建議。
在1990年代初期，雖然「私有化」這一術語在某些圈子中存在爭議，但政府資助的私營承包商已成為紐約市社會政策制定的基礎。2017財政年度，紐約市管理了超過9,000份「人類服務」合同，總值226億美元，其中約400份合同（價值48億美元）與DHS簽訂。
02: 廣建遊民所 將遊民安置到社區
時間快進到2017年，市長白思豪政府在2月公布了「扭轉無家可歸浪潮」（Turn the Tide on Homelessness）計劃（詳見計劃）。
該計劃旨在逐步結束使用360個「集群式庇護站點」和商業酒店作為庇護所的安排，並以分布於五個行政區的90個庇護所取而代之。白思豪表示，新設立的庇護所網絡將更有效地安置遊民，並確保他們留在靠近社區、工作場所、學校、宗教場所及其他支持系統的地點，以幫助他們重新步入正軌。
過去幾年，市政府在布碌崙班森賀地區，包括巴斯大道2147號和86街2501號擬建的新遊民庇護所均屬於該項目的一部分。華人社區抗議其位於主要商業區，周圍都是居民區，而且靠近教堂、清真寺和學校，收容所對社區沒有好處。
但「扭轉潮流」計劃認為，「這些庇護所應設於靠近學校、就業機會、醫療保健或宗教場所的社區中，因為穩定的社會支持對幫助家庭及個人重新站穩腳跟至關重要，也能加速他們脫離庇護所的進程。」該計劃旨在紐約市全境建設90個「基於社區」的新庇護所，且每個社區都要平均負擔，確保遊民仍可接近熟悉的工作、社交圈和支持系統。
根據2017年紐約市政府113頁的「扭轉無家可歸浪潮」計劃，在兩年內，紐約市計劃通過消除以下障礙來促進庇護所的發展。例如，通過建立機制，幫助非營利性合作夥伴為大型資本項目融資，以及通過加快對專門建造的庇護所的建立機制，幫助非營利性合作夥伴為大型資本項目融資，並加快庇護所審批程序，以適應房地產市場的實際情況。
該計劃相信，專門設計、非營利運營的庇護所，可確保更好地服務客戶。同時，庇護所中的社區空間將不僅對庇護所客戶開放，還將對周邊社區開放，並將庇護所與永久住房結合在同一項目中。為此，城市將通過城市資本和支出資金的組合，以及其他資金機制來支持非營利和私有的庇護所。
03：當今紐約市的庇護所系統
紐約市現行庇護所系統採用「有意識的庇護設計」方法，並依據DHS與非營利擁有者之間的長期合約，規範庇護所的設置、運營、資金安排與法律限制。以下為部分重點摘要（DHS的文件詳見這裡）：
A. 合約設置與非營利擁有權
合約形式： DHS 與非營利庇護所提供者簽訂本金與利息（P&I）合約，用以支付庇護所開發的融資成本。
擁有權要求：P&I 合約須由 DHS 與非營利庇護所提供者簽訂，後者根據與非營利業主的長期租約運營庇護所。
非營利業主必須是根據《私人住房融資法》第11條設立的住房發展基金公司（HDFC），且 HDFC 必須由非營利提供者控制。
HDFC 可單獨或與其他實體（包括營利機構）合資開發庇護所，但在支付本金與利息之前，需完成永久轉換，成為唯一所有者。HDFC 通過長期租約將庇護所交由非營利提供者運營，即便合約中途終止，市政府仍需履行付款義務。
B. 申請與批准流程
合同登記前的必要文件： 申請者需提供場地控制證明（如報價信、銷售意向書、期權協議Option Agreement或銷售合同）、開發預算與運營預算；DHS批准的建築計劃及建築師的預施工證書；已完成並令人滿意的環境質量審查（如適用）；來自建築和永久貸款機構的融資承諾函；DHS通知開發庇護所的信函等。
時間限制： 合約註冊後60天內，需完成融資並啟動建設，以避免資金或計劃延誤。
C. 使用限制與優先購買權
土地用途限制： HDFC 必須承諾土地用於庇護所、可負擔住房或其他公共利益用途，承諾期限為60年。
優先購買權： DHS 享有以貸款餘額價格購買庇護所與土地的優先權，確保資源長期用於公共服務。
04：案例分析：布碌崙86街遊民庇護所
根據DHS於2023年12月6日發給樓宇局的官方信件，DHS正與非營利提供商「VIP 社區服務機構」合作，計劃在布碌崙86街2501號建設一座擁有150個床位的單身成人庇護所。
而根據DHS與非營利擁有權的長期合約要求與條款，非營利性提供商「VIP 社區服務機構」需根據長期租約運營庇護所，而非營利業主必須為 HDFC，並受非營利提供商控制。
考慮到該地塊於2023年2月以480萬美元出售給印度新業主，若其不是非營利機構，需將土地轉手給符合要求的HDFC。HDFC在取得場地控制證明後，需聘請工程師設計符合庇護所標準的圖紙，並申請樓宇局的新建許可。
整體而言，從拆除舊樓到建造一座由非營利組織擁有並管理的新遊民收容所，這一過程涉及多項審核與手續，仍需跨越數道關鍵的關卡。首先，拆除舊樓需要取得鄰近屋主的使用（後院）協議（Access Agreement），這是確保施工順利展開的先決條件。同時，開發計劃必須滿足城市規劃、建築設計等標準，並接受相關部門的評估和批准。在這些條件逐一達成之後，政府才會批准P&I合約並擔保項目融資，最終推進庇護所建設與運營。
對於居民而言，一旦開發商完成2501舊樓的拆除，當地抗議居民所針對的對象就可能將從私人開發商轉變為政府或政府的代理機構（非營利組織）。因此，舊樓的拆除是一個重要關卡。
責任編輯：陳玟綺
